Beoordeling buitenlandse Natura 2000-gebieden
Het beoordelen van mogelijke negatieve c.q. verstorende effecten op Natura 2000-gebieden over de grens is een aspect waar men in de praktijk nog wel eens spreekwoordelijk over valt. Dát deze effecten voor buitenlandse Natura 2000-gebieden beoordeeld moeten worden ingeval van een project of plan als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 is inmiddels vaste jurisprudentie (zie bijv. ABRS 23 december 2009, zaaknr. 200900893, ABRS 24 augustus 2011, zaaknrs. 200900425 en 200902744, ABRS 7 december 2011, zaaknr. 201011757 en 201012728, ABRS 29 augustus 2012, zaaknr. 201001848, ABRS 1 mei 2013, zaaknr. 201011080). In de Natuurbeschermingswet zelf is dit echter niet bepaald; de wet zelf biedt daarmee dus geen grondslag voor het verlenen van een vergunning voor zover het gaat om de mogelijke gevolgen van een inrichting voor niet in Nederland gelegen gebieden.
Toetsen aan Habitatrichtlijn
Omdat de Natuurbeschermingswet zelf niet de bescherming van buitenlandse Natura 2000-gebieden regelt, wordt rechtstreeks aan de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) getoetst. In dit verband is het van belang te wijzen op het Kokkelvisserij-arrest (HvJ EG 7 september 2004, zaak C-127/02). Uit dit arrest volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, Hrl rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
Nu buitenlandse Natura 2000-gebieden niet onder de reikwijdte van artikel 19d Natuurbeschermingswet vallen, dient beoordeeld te worden of de Habitatrichtlijn in verband met deze mogelijke gevolgen voor buitenlandse gebieden aan vergunningverlening in de weg staat.
De nationale rechter kan een rechtstreeks beroep op artikel 6 Hrl doen. Gewezen zij op ABRS 31 maart 2000, nr. E01.97.0178 (m.b.t. artikel 6, tweede lid, Hrl) en ABRS 1 mei 2013, zaaknr. 201011080. Ik citeer een relevante passage uit ABRS 31 maart 2000, nr. E01.97.0178:
“Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1992, p. 59 e.v. op p. 70–71). Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, 14 december 1995). Uit het vorenstaande blijkt, dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen kan rijzen in geval van incorrecte implementatie.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest 14/83, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur. 1984, p. 1891; arrest 106/89, Marleasing, 13 november 1990, Jur. 1990, p. I-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken. Alvorens de Afdeling toekomt aan de vraag of art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, moet worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd.”
In haar uitspraak van 1 mei 2013 (201011080) heeft de Afdeling onder verwijzing naar bovenstaande uitspraak overwogen dat de nationale rechter een rechtstreeks beroep op artikel 6, tweede lid, Hrl kan doen, zodat die rechter kan toetsen of de bevoegde nationale autoriteiten binnen de grenzen van de bij die bepaling vastgestelde beoordelingsmarge zijn gebleven.
Terwijl in ABRS 31 maart 2000 en ABRS 1 mei 2013 ten behoeve van de toetsing van de mogelijke gevolgen voor buitenlandse Natura 2000-gebieden een beroep wordt gedaan op artikel 6, tweede lid, Hrl, wordt in ABRS 29 augustus 2012 een beroep gedaan op artikel 6, derde lid, Hrl. Voor dit beroep op artikel 6, derde lid, Hrl verwijst de Afdeling naar het Kokkelvisserij-arrest (zie ook ABRS 23 december 2009, zaaknr. 200900893):
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 december 2009 in zaak nr. 200900893/1/M2 volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02, Kokkelvisserij (www.curia.europa.eu), dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
Nu vaststaat dat het bestreden besluit een plan of project is als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habiatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, dient te worden bezien of het bevoegd gezag kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor bedoelde in België gelegen Natura 2000-gebieden. Het college heeft de gevolgen van de inrichting voor deze gebieden niet onderzocht, zodat het college niet kon uitsluiten dat de inrichting voor deze gebieden significante gevolgen heeft. Nu van de gevolgen voor deze gebieden bovendien geen passende beoordeling is gemaakt, heeft het college niet de zekerheid verkregen dat de inrichting de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zal aantasten. Door niettemin vergunning te verlenen heeft het college de door artikel 6, derde lid, van de Habitatrichlijn aan zijn beoordelingsmarge gestelde grenzen niet in acht genomen en dan ook in strijd met die bepaling gehandeld.”
Uit het voorgaande volgt dat ingeval van de beoordeling van de mogelijke gevolgen voor buitenlandse Natura 2000-gebieden rechtstreeks aan de Habitatrichtlijn wordt getoetst nu een bepaling daartoe in de Natuurbeschermingswet ontbreekt. De nieuwe ontwerp Wet natuurbescherming is wel dusdanig geformuleerd dat hieruit volgt dat ook de mogelijke gevolgen voor buitenlandse Natura 2000-gebieden beoordeeld dienen te worden. Dit volgt uit de definitie van ‘Natura 2000-gebied’ in het wetsvoorstel.
Procedure
Vervolgens rijst de vraag in welke procedure de mogelijke gevolgen voor buitenlandse Natura 2000-gebieden beoordeeld dienen te worden: dient dit ingeval van een project of andere handeling in het kader van de omgevingsvergunningprocedure voor milieu (c.q. de milieuvergunningprocedure) gedaan te worden of in het kader van de procedure voor de natuurbeschermingswetvergunning? De jurisprudentie is hierin niet geheel eenduidig. Zo oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 29 augustus 2012, zaaknr. 201001848 (vgl. ABRS 9 januari 2013, zaaknr. 201107101 en ABRS 23 december 2009, zaaknr. 200900893) nog dat de beoordeling van de mogelijke gevolgen voor buitenlandse Natura 2000-gebieden in het kader van de milieuvergunningprocedure dient plaats te vinden. In een aantal andere uitspraken overwoog de Afdeling evenwel dat deze beoordeling dient plaats te vinden in het kader van de procedure voor de natuurbeschermingswetvergunning. Gewezen zij op onder meer ABRS 1 mei 2013, zaaknr. 201011080, ABRS 10 oktober 2012, 201010326 en ABRS 24 augustus 2011, zaaknrs. 200900425 en 200902744.
mw. mr. Franca Damen
