Blog

In haar uitspraken van 11 maart 2015 (201207642 en 201307354) is de Afdeling uitvoerig ingegaan op de beoordeling van Natura 2000 in het kader van het inpassingsplan dat is vastgesteld voor Buitenring Parkstad Limburg en de Nb-vergunning die hiervoor is verleend. Daarbij komt ook het arrest Briels over de verbreding van de A2 aan de orde.

Situatie

In onderhavige uitspraken ging het om besluiten van het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg over de aanleg en ingebruikname van het wegtracé van de Buitenring Parkstad Limburg. De besluiten betreffen enerzijds de vaststelling van een inpassingsplan voor het tracé en anderzijds een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb resp. Nb-vergunning). Tegen deze besluiten is door verschillende partijen beroep ingediend bij de Afdeling. In dit artikel ga ik enkel in op de beroepsgronden die zijn gericht op het aspect Natura 2000.

Juridisch kader

Voor de beoordeling van het aspect Natura 2000 zijn de artikelen 19d, eerste lid, en 19j Nb van belang. Uit beide artikelen volgt dat aan een project of plan geen toestemming mag worden verleend, indien niet de zekerheid is verkregen dat het project of plan geen significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kan veroorzaken. De basis voor deze artikelen is gelegen in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet”.

Een belangrijk verschil tussen artikel 6, derde en vierde lid, Hrl is het soort maatregelen waarmee rekening mag worden gehouden. Op grond van artikel 6, derde lid, Hrl mag aan een project of plan enkel toestemming worden verleend indien uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project of plan de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten. In de passende beoordeling mag rekening worden gehouden met zogenaamde mitigerende maatregelen. Het betreft daarbij maatregelen die voorkomen dat er (significante) negatieve effecten optreden ten aanzien van Natura 2000-gebieden.

Als naar aanleiding van de passende beoordeling niet de zekerheid kan worden verkregen dat een project of plan geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied, kan een project of plan op grond van artikel 6, vierde lid, Hrl enkel toegestaan worden met toepassing van de zogenaamde ADC-toets:

• alternatieven: er dient te worden vastgesteld dat alternatieven ter verwezenlijking van de project- / plandoelstelling ontbreken;
• dwingende reden van groot openbaar belang: er mag enkel toestemming worden verleend indien sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang;
• compensatie: alle nodige compenserende maatregelen dienen te worden genomen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 gewaarborgd blijft.

Met compenserende maatregelen worden schadelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden dus niet voorkomen. De maatregelen dienen om de schadelijke gevolgen zoveel mogelijk te compenseren.

Het verschil tussen mitigerende en compenserende maatregelen is dus van wezenlijk belang. Indien een maatregel niet als mitigerend kan worden aangemerkt, kan aan een project of plan dus enkel toestemming worden verleend indien er geen alternatieven zijn, sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang en er compenserende maatregelen worden getroffen.

Arrest Briels

Op 15 mei 2014 heeft het Hof van Justitie een belangrijk arrest (het arrest Briels) gewezen over het verschil tussen mitigerende en compenserende maatregelen. Het arrest heeft betrekking op de verbreding van de snelweg A2. In dit arrest heeft het Hof van Justitie onder meer het volgende overwogen:

“18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in voorkomend geval als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van lid 4 van dit artikel kunnen worden aangemerkt.

[…]

21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCB’s in de zin van die richtlijn werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39)

22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit gebied van het natuurlijke habitattype „blauwgraslanden”, waarvan de instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.

23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het tracéproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde natuurlijke habitattype „blauwgraslanden”, wegens de uitdroging en de verzuring van de bodem door stikstofdepositie.

24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn.

25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracéproject Rijksweg A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.

26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat gebied zullen aantasten. Zo kan op efficiënte wijze worden voorkomen dat de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58, en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41).

27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend geval slechts als „compenserende maatregelen” in de zin van lid 4 van dit artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.”

Het arrest is erg belangrijk voor de beoordeling van vele projecten en plannen in Nederland. Inmiddels zijn naar aanleiding daarvan verschillende uitspraken van de Afdeling verschenen. Een van deze uitspraken ziet op de Buitenring Parkstad Limburg (hierna: BPL).

Uitspraak

In haar uitspraak inzake BPL heeft de Afdeling eerst verwezen naar het arrest Briels. Vervolgens heeft de Afdeling, onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak (ABRS 24 december 2014, 201309655) overwogen dat zij uit het arrest Briels afleidt dat bij de beoordeling of een project of plan leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenemerken van een gebied, slechts die beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien om te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt. Positieve gevolgen van maatregelen voor een areaal van een habitattype waarvoor het project geen negatieve effecten heeft, kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling of het project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied.

De door provinciale staten voorgestelde stikstofmaatregelen kunnen derhalve slechts als mitigerende maatregelen worden meegewogen, voor zover deze effecten hebben ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. De afname van de stikstofdepositie op arealen van de habitattypen elders in het gebied kan derhalve niet bij de beoordeling van de aantasting van de natuurlijke kenmerken in de passende beoordeling worden betrokken.

De Afdeling heeft vastgesteld dat de conclusie in de passende beoordeling, die is opgesteld voor BPL, dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast, hoofdzakelijk is gebaseerd op de omstandigheid dat de stikstofdepositie op de habitattypen ten gevolge van de maatregelen op locaties elders in het gebied zal afnemen. Zoals in het voorgaande vermeld, is dit niet toegestaan. Gelet daarop hebben provinciale staten ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan – en het verlenen van de Nb-vergunning – niet de vereiste zekerheid kunnen verkrijgen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden ten gevolge van BPL niet zullen worden aangetast.

Naar aanleiding hiervan hebben provinciale staten een aanvullende passende beoordelingen en een aanvullend stikstofdepositieonderzoek laten opstellen. Daarin is gemotiveerd dat andere ecologische procesfactoren dan de atmosferische stikstofdepositie bepalend zijn voor de staat van instandhouding. Dat andere factoren bepalend zijn, wordt volgens de aanvullende passende beoordeling bevestigd door veldonderzoek. Daarnaast is verwezen naar gebiedsanalyses die ten behoeve van de Programmatische Aanpak Stikstof zijn opgesteld (dit is overigens opmerkelijk, nu de aanvullende onderzoeken dateren van januari 2013 en november 2014, terwijl de gebiedsanalyses pas op 10 januari 2015 in ontwerp ter inzage zijn gelegd en tot die tijd volop is gewerkt aan de gebiedsanalyses om ze sluitend te maken).

De Afdeling heeft vastgesteld dat uit het veldonderzoek en de aanvullende passende beoordeling volgt dat op basis van een veldinventarisatie op de locaties van de habitattypen waar BPL een toename veroorzaakt, is geconcludeerd dat de kwaliteit van de betrokken habitattypen in het gebied zeer beperkt afhankelijk is van atmosferische stikstofdepositie. Een hoge achtergronddepositie leidt in deze gevallen niet tot een slechte kwaliteit van de habitattypen. Andere abiotische factoren, waaronder voornamelijk de hydrologische situatie, zijn doorslaggevend voor een duurzaam behoud en de ontwikkeling van de habitattypen.

Met inachtneming van de aanvullende onderzoeken heeft de Afdeling geoordeeld dat op basis hiervan alsnog de zekerheid is verkregen dat er geen significante negatieve effecten door stikstofdepositie ten gevolge van BPL zullen optreden op de betrokken Natura 2000-gebieden.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken