Blog

De Advocaat-Generaal heeft op 25 juli 2018 een conclusie genomen over de prejudiciële vragen van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) (zaken C-293/17 en C-294/17). In dit deel van mijn blogserie over de conclusie van de A-G ga ik in op beweiden en bemesten in de veehouderij.

Achtergrond

Voor beweiden en bemesten bestaat een uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) voor Natura 2000-gebieden. Deze uitzondering is opgenomen in provinciale verordeningen of beleidsregels over Natura 2000-gebieden.

In de tussenuitspraak van 17 mei 2017 heeft de Raad van State onder andere de prejudiciële vragen gesteld (1) hoe beweiden en bemesten juridisch moeten worden gekwalificeerd en (2) of de uitzondering op de vergunningplicht in overeenstemming is met artikel 6 Habitatrichtlijn. Voor een verdere toelichting hierop verwijs ik naar deel 13 (beweiden en bemesten), deel 14 (project of andere handeling) en deel 15 (uitzondering op vergunningplicht) van mijn blogserie over de tussenuitspraak van de Raad van State over beweiden en bemesten.

De A-G heeft hier in zijn conclusie van 25 juli 2018 het volgende over overwogen.

Juridische kwalificatie: wel of geen project?

Het is belangrijk om vast te stellen hoe beweiden en bemesten juridisch moeten worden gekwalificeerd: als project of als andere handeling? Voor projecten geldt op grond van de Europese Habitatrichtlijn namelijk een strengere toets (zie deel 14 van mijn blogserie over de tussenuitspraak van de Raad van State).

De A-G heeft hierover in zijn conclusie het volgende overwogen:

• Het begrip ‘project’ in artikel 6 Habitatrichtlijn kan ruimer zijn dan de definitie van dit begrip in de Richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling (MEB-richtlijn). Doorslaggevend is of een activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
• Onder een ‘project’ in de zin van de MEB-richtlijn vallen onder andere werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen.
• Door bemesten veranderen de eigenschappen van de bodem. Hoe het bemesten plaatsvindt, is daarbij niet relevant. Bemesten is daarom een project.
• Voor beweiden wordt een weide aangelegd. Dat is het uitvoeren van een bouwwerk of het tot stand brengen van een andere installatie of werk, zoals bedoeld in de definitie van een ‘project’ in de MEB-richtlijn. Het plaatsen van een omheining is daarom een project en bij het beoordelen daarvan moet het doel (beweiden) in aanmerking worden genomen. Beweiden is daarom een project.

Vergunningplicht?

Omdat bemesten en beweiden een project als bedoeld in artikel 6 Habitatrichtlijn zijn, geldt als uitgangspunt dat hiervoor een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is. Daarop kunnen echter uitzonderingen bestaan.

Een voorbeeld van zo’n uitzondering is als er voor de activiteit al een toestemming is verleend vóórdat een gebied (waarop de activiteit stikstofdepositie kan veroorzaken) als Natura 2000-gebied is aangewezen. Die activiteit kan dan ongewijzigd worden voortgezet. Als de activiteit verandert, kan wel een toestemming op grond van de Wnb nodig zijn.

De A-G heeft het volgende overwogen:

• Als sprake is van periodieke bemesting die al rechtmatig plaatsvond vóórdat een gebied als Natura 2000-gebied is aangewezen en nu nog steeds plaatsvindt, kan die bemesting samen met het agrarisch bedrijf één en hetzelfde project vormen. Dat betekent dat hiervoor waarschijnlijk geen toestemming op grond van de Wnb nodig is.
• Als de bemesting verandert en die verandering een extra risico inhoudt dat er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden, dan is sprake van een nieuw project. Dat betekent dat hiervoor waarschijnlijk wel een toestemming op grond van de Wnb nodig is.

Voor beweiden geldt hetzelfde.

Vrijstelling vergunningplicht?

Op het uitgangspunt dat voor beweiden en bemesten als project een toestemming op grond van de Wnb is vereist, kan nog een andere uitzondering gelden, namelijk een vrijstelling van de vergunningplicht. Een algemene vrijstelling voor bepaalde categorieën projecten is alleen mogelijk als op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat beweiden of bemesten afzonderlijk of in combinatie met andere activiteiten (plannen of projecten) significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.

Zo’n significante gevolgen kunnen niet worden uitgesloten op basis van de aanname dat er gemiddeld genomen geen stijging van stikstofdepositie zal plaatsvinden. Omdat dit wel is gedaan, betekent dit dat geen algemene vrijstelling mogelijk is. Het monitoren van de stikstofdepositie en de mogelijkheid om andere maatregelen te nemen om overbelasting van stikstofdepositie tegen te gaan, leiden niet tot een andere conclusie.

Dit betekent dat geen algemene vrijstelling voor beweiden en bemesten mogelijk is.

Samenvatting

De conclusie van de A-G over beweiden en bemesten komt samenvattend op het volgende neer:

• Beweiden en bemesten moeten worden aangemerkt als een project.
• Als uitgangspunt geldt daarom dat voor beweiden en bemesten een toestemming op grond van de Wnb nodig is.
• Als beweiden en bemesten al legaal plaatsvonden voordat een gebied (waarop het beweiden en bemesten een stikstofdepositie kunnen veroorzaken) als Natura 2000-gebied is aangewezen, dan kunnen deze activiteiten mogelijk zonder toestemming op grond van de Wnb worden voortgezet.
• Als het beweiden en bemesten sinds de aanwijzing als Natura 2000-gebied zijn veranderd en die verandering een extra risico inhoudt dat er significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden optreden, dan is voor deze activiteiten waarschijnlijk wel een toestemming op grond van de Wnb nodig.
• Een algemene uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten is niet mogelijk, omdat niet kan worden uitgesloten dat deze activiteiten afzonderlijk of in combinatie met andere activiteiten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de conclusie van de A-G kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

1. algemeen
2. beweiden en bemesten [betreft dit deel van de blogserie]
3. passende beoordeling
4. maatregelen
5. drempel- en grenswaarde
6. streep door PAS?

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken