Blog

De Advocaat-Generaal heeft op 25 juli 2018 een conclusie genomen over de prejudiciële vragen van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) (zaken C-293/17 en C-294/17). In dit deel van mijn blogserie over de conclusie van de A-G ga ik in op de eisen die worden gesteld aan een passende beoordeling en op de vraag of de passende beoordeling voor het PAS aan deze eisen voldoet.

Achtergrond

Aan het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ligt een passende beoordeling ten grondslag. Hierin is een totale hoeveelheid stikstofdepositie beoordeeld. Deze passende beoordeling mag worden gebruikt om voor individuele projecten een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) te verlenen. De vraag is of dit in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn.

Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kon vaststellen, heeft de Raad van State hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar deel 6 (één passende beoordeling voor verschillende vergunningen) van mijn blogserie over de tussenuitspraak van de Raad van State over het PAS.

Mag één algemene passende beoordeling?

Volgens de A-G is een algemene passende beoordeling voor verschillende individuele projecten in beginsel toegestaan. Daartoe heeft de A-G onder andere het volgende overwogen:

• Artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn vereist niet per sé een individuele toetsing / beoordeling van projecten, maar beoogt dat idealiter wel.
• Bij de beoordeling op grond van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn moeten in beginsel alle verschillende bronnen van stikstof worden betrokken die bijdragen aan de stikstofdepositie in een bepaald Natura 2000-gebied. De beoordeling moet namelijk alle aspecten van een activiteit (plan of project) inventariseren die op zichzelf of in combinatie met andere activiteiten (plannen of projecten) de instandhoudingsdoelstellingen van dat Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen.
• Daarom is een integrale beoordeling van alle stikstofdeposities niet alleen een geschikt, maar ook een noodzakelijk instrument om te toetsen of bepaalde stikstofbronnen verenigbaar zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied.

Voldoet de passende beoordeling?

Maar voldoet de algemene passende beoordeling van het PAS ook aan de eisen die artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn daaraan stelt? De overwegingen van de A-G daarover zijn de volgende:

• De passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen bevatten die iedere redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor een Natura 2000-gebied kunnen wegnemen.
• Dit betekent dat voor elke activiteit afzonderlijk en voor elke oppervlakte binnen een Natura 2000-gebied waarop zich beschermde habitats bevinden, moet worden gewaarborgd dat de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie op lange termijn geen bedreiging vormt voor het behoud van het Natura 2000-gebied of voor het potentieel om een goede staat van instandhouding te bereiken.
• In de passende beoordeling moet op alle relevante te beoordelen aspecten worden ingegaan en moet de totale toegestane hoeveelheid stikstofdepositie worden vastgesteld.

Wat betreft de toegestane hoeveelheid stikstofdepositie is onder andere het volgende van belang:

• De omstandigheid dat de totale stikstofdepositie zal dalen, is op zichzelf niet per sé voldoende. Artikel 6 Habitatrichtlijn vereist eerder dat het niveau van (stikstof)belasting zo ver wordt verminderd dat op lange termijn een gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.
• Hogere waarden / belastingen dan de kritische depositiewaarde voor een Natura 2000-gebied lijken lastig of zelfs niet geaccepteerd te kunnen worden.
• Waarschijnlijk moet ook in aanmerking worden genomen in hoeverre Natura 2000-gebieden al langere tijd zijn blootgesteld aan teveel stikstofdepositie.
• Totdat aanwezige stikstofvoorraden zijn weggewerkt, kan het nodig zijn nog minder stikstofdeposities toe te staan dan in de kritische depositiewaarde is bepaald.

Bij het vaststellen van het PAS werd het niet realistisch en politiek niet haalbaar geacht om de kritische depositiewaarden in acht te nemen. In plaats daarvan is het doel van het PAS beschreven als het tegen elkaar afwegen van de voordelen voor de natuur en de lasten voor de samenleving. De A-G heeft daarover het volgende overwogen:

“Wanneer deze beschrijving klopt, zou het PAS geen geschikt instrument zijn om het verlenen van een vergunning voor projecten zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn mogelijk te maken. In dat geval zou een afweging moeten worden gemaakt op grond van artikel 6, lid 4. Het verzoek om een prejudiciële beslissing stelt het Hof echter niet in staat, daarover definitief uitspraak te doen.”

Samenvatting

De conclusie van de A-G over de passende beoordeling komt samenvattend op het volgende neer:

• Een algemene passende beoordeling voor verschillende individuele activiteiten is in beginsel mogelijk. Een integrale beoordeling van alle stikstofdeposities lijkt zelfs noodzakelijk.
• De passende beoordeling moet zodanige gegevens bevatten dat iedere redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de activiteit voor een Natura 2000-gebied worden weggenomen.
• Dat de totale stikstofdepositie zal dalen, is onvoldoende. De stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden moet zo ver worden verminderd dat op de lange termijn een gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.
• Een hogere stikstofbelasting dan de kritische depositiewaarde voor een Natura 2000-gebied lijkt niet toegestaan te kunnen worden.
• Omdat het PAS niet zo ver (tot onder de kritische depositiewaarde) gaat, lijkt het PAS niet geschikt om Wnb-vergunningen mogelijk te maken.

Het is dus nog maar de vraag of de passende beoordeling voor het PAS voldoet aan de eisen van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de conclusie van de A-G kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

1. algemeen
2. beweiden en bemesten
3. passende beoordeling [betreft dit deel van de blogserie]
4. maatregelen
5. drempel- en grenswaarde
6. streep door PAS?

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken