Blog

De Advocaat-Generaal heeft op 25 juli 2018 een conclusie genomen over de prejudiciële vragen van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) (zaken C-293/17 en C-294/17). De A-G is kritisch: er bestaat aanmerkelijke twijfel over de juridische houdbaarheid van het PAS. Heeft de A-G daarmee een streep door het PAS gezet of zijn er wellicht nog mogelijkheden?

Samenvatting conclusie A-G

In de vorige delen van mijn blogserie over de conclusie van de A-G over het PAS ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van deze conclusie. Samenvattend komt de conclusie van de A-G neer op het volgende:

• Het lijkt mogelijk om één algemene passende beoordeling, waarin een totale hoeveelheid stikstofdepositie wordt beoordeeld, te gebruiken voor het verlenen van vergunningen ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) voor individuele projecten (zie deel 3 van mijn blogserie).
• De passende beoordeling voor het PAS lijkt echter niet te voldoen aan de eisen van artikel 6 Habitatrichtlijn. Een belangrijke reden daarvoor is dat het PAS nieuwe stikstofdeposities toestaat, terwijl de kritische depositiewaarden van Natura 2000-gebieden worden overschreden (zie deel 3 van mijn blogserie).
• In de passende beoordeling voor het PAS is bovendien waarschijnlijk ten onrechte rekening gehouden met de positieve gevolgen van de brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen, zoals die in het PAS zijn opgenomen. Prognoses over toekomstige gevolgen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen namelijk niet worden meegenomen (zie deel 4 van mijn blogserie).
• De drempelwaarde en grenswaarde in het PAS, die een uitzondering maken op de Wnb-vergunningplicht, lijken in beginsel wel mogelijk (zie deel 5 van mijn blogserie).

De A-G twijfelt dus duidelijk over de vraag of het PAS voldoet aan artikel 6 Habitatrichtlijn.

Slotbeschouwingen A-G

In het slot van de conclusie merkt de A-G op dat dit nog niet betekent dat de Habitatrichtlijn in alle opzichten in de weg staat aan het PAS. Het PAS is een compromis tussen de belangen van natuurbescherming en de belangen van de maatschappij. Zo´n compromis is de functie van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn, maar geen onderdeel van artikel 6, tweede en derde lid, Habitatrichtlijn (waarop het PAS is gebaseerd).

Dit is een wezenlijk verschil. Terwijl op basis van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn in beginsel voor alle soorten activiteiten een Wnb-vergunning kan worden verleend – mits de activiteit uiteraard, onder andere voor wat betreft stikstofdepositie, geen verslechtering voor Natura 2000-gebieden veroorzaakt – kan dit niet op basis van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn. Op basis van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn kan een Wnb-vergunning namelijk alleen worden verleend voor een activiteit als:

• alternatieven ontbreken (A);
• sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D);
• compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Dit wordt ook wel de ADC-toets genoemd. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn artikel ´Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet´.

Als het PAS alleen gebruikt zou kunnen worden in het kader van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn betekent dat dus dat er alleen een Wnb-vergunning voor een activiteit kan worden verleend als (onder andere) sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang. En dat zal voor veel activiteiten een probleem vormen.

De A-G gaat daar ook op in in de conclusie:

¨160. Houdt men het totaalbeeld voor ogen, dan is het duidelijk dat een lidstaat als Nederland niet onderworpen kan zijn aan een onvoorwaardelijke verplichting om zijn landbouw plotseling op grote schaal in te perken en ook fors in te grijpen in andere economische ontwikkelingen teneinde de belasting van Natura 2000-gebieden met stikstof tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Dwingende redenen van groot openbaar belang dienen naar behoren in aanmerking te worden genomen.

161. Deze redenen bestaan enerzijds uit het algemene maatschappelijke belang bij economische ontwikkeling en anderzijds, met name wanneer reeds goedgekeurde activiteiten mogen worden voortgezet, uit het rechtsstatelijke doel, de grondrechten van de betrokken ondernemingen te eerbiedigen. Hoewel het in de regel lastig zal zijn, de belangen van individuele agrarische bedrijven als dwingende redenen van groot openbaar belang te aanvaarden, biedt een integrale beoordeling als het PAS de mogelijkheid, deze particuliere belangen in te passen in het algemene belang bij agrarische ontwikkeling en bij de eerbiediging van verworven rechten.

162. Alles bij elkaar genomen is het ook duidelijk dat er geen alternatief is voor het toestaan van bepaalde extra activiteiten en voor het tolereren van andere bestaande activiteiten. Een instrument als het PAS is echter uitstekend geschikt om in kaart te brengen, welke alternatieven er de facto zijn. Aan de ene kant dient het PAS productiemethoden te stimuleren die stikstofdepositie tot een minimum beperken zonder onevenredige andere schade te veroorzaken (best practices). Aan de andere kant moet het activiteiten voorkomen die leiden tot schade die niet in verhouding staat tot de voordelen ervan.¨

De A-G lijkt dus een streep door het PAS te zetten, maar de spreekwoordelijke deur nog op een kier te houden. Wellicht zijn er op grond van de Habitatrichtlijn nog wel mogelijkheden voor het PAS, maar dan op een andere grondslag (artikel 6, vierde lid, in plaats van artikel 6, derde lid).

Hoe nu verder?

Het is nu aan het Hof van Justitie om aan de hand van de conclusie van de A-G de prejudiciële vragen van de Raad van State over het PAS te beantwoorden. En vervolgens is het aan de Raad van State om aan de hand van het arrest van het Hof van Justitie een uitspraak te doen.

Juridische procedures waarin het PAS aan de orde is, zullen tot de uitspraak van de Raad van State worden aangehouden. Het kan daarom raadzaam zijn om in het kader van een besluit de mogelijkheden te onderzoeken waarbij geen, of minimaal, gebruik van het PAS wordt gemaakt. Het besluit voor de Blankenburgverbinding is daar een voorbeeld van.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de conclusie van de A-G kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

1. algemeen
2. beweiden en bemesten
3. passende beoordeling
4. maatregelen
5. drempel- en grenswaarde
6. streep door PAS? [betreft dit deel van de blogserie]

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken