Blogserie uitspraken PAS (deel 11): gebreken PAS t.a.v. depositieruimte

Aan het Programma Aanpak Stikstof kleeft een aantal gebreken. Dat oordeelde de Raad van State in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259). In deel 10 van mijn blogserie ben ik ingegaan op de gebreken ten aanzien van de depositiedaling. In dit deel ga ik in op de gebreken ten aanzien van de keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte in het Programma Aanpak Stikstof.

Economische groei

In het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is bij de omvang van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen rekening gehouden met een economische groei van 2,5%. Naar het oordeel van de Raad van State geldt ook hiervoor – evenals voor het percentage economische groei van 2,5% dat is gehanteerd voor de autonome daling (deel 10 van mijn blogserie) – dat niet blijkt dat dit percentage zodanig is dat hiermee ook een buffer is ingebouwd om tegenvallers in de benutting van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen te kunnen opvangen.

Drempelwaarde

Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming of melding toegestaan (zie deel 3 en deel 5 van mijn blogserie). Voor deze activiteiten is depositieruimte gereserveerd. Er zijn echter geen berekeningen waaruit blijkt dat die ruimte voldoende is.

Door het ontbreken van die berekeningen is het voor de Raad van State niet mogelijk om te beoordelen of in het PAS terecht is gesteld dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle activiteiten onder de drempelwaarde is meegenomen in de passende beoordeling. In zoverre is de onderbouwing van de drempelwaarde onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

Emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ en relatie met extern salderen

Bij de berekening van de depositieruimte in het PAS is rekening gehouden met vrijkomende emissieruimte van stoppende veehouderijen (zogenoemde stoppersruimte). Deze emissieruimte werd tot de inwerkingtreding van het PAS op 1 juli 2015 gebruikt voor externe saldering. Veehouders die wilden uitbreiden kochten de ammoniakrechten van stoppende veehouderijen om hun eigen uitbreiding te kunnen realiseren.

Sinds de inwerkingtreding van het PAS geldt een verbod op extern salderen. In bijzondere situaties kan een uitzondering op dat verbod worden toegestaan. In die situaties is extern salderen dus nog wel mogelijk. Daarnaast is extern salderen op grond van het overgangsrecht nog mogelijk in situaties waarvoor vóór 1 juli 2015 een natuurbeschermingswetvergunning is aangevraagd.

Het risico bestaat dat emissieruimte van stoppende veehouderijen dubbel wordt benut, namelijk als depositieruimte én voor extern salderen.

  • Door externe saldering met een bedrijf dat in 2014 feitelijk geen stikstofdepositie meer veroorzaakte, kan een toename van de stikstofdepositie plaatsvinden ten opzichte van de stikstofdepositie die feitelijk plaatsvond in het referentiejaar van het PAS (2014) (zie deel 6 van mijn blogserie).
  • De overgangsregeling voor extern salderen sluit niet uit dat gesaldeerd wordt met een bedrijf dat op 1 juli 2015 nog in bedrijf was. Het is mogelijk dat de emissieruimte waarmee extern is of wordt gesaldeerd ook wordt vrijgegeven als depositieruimte.
  • De percentages stoppende veehouderijen zijn per provincie vastgesteld. Het is echter onduidelijk op basis waarvan die percentages zijn vastgesteld.
  • Het is niet uitgesloten dat door gebruik te maken van stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Dat zal zich vooral voordoen als in de directe omgeving van een Natura 2000-gebied geen veehouderijen stoppen, maar wel veehouderijen uitbreiden op basis van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte.

De gevolgen van de mogelijk dubbele benutting van emissieruimte van stoppende veehouderijen zijn in het PAS onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

Onbenutte ruimte in bestaande vergunningen

Bestaande natuurbeschermingswetvergunningen worden nog niet altijd volledig benut. Er is dan sprake van onbenutte emissieruimte. Als deze ruimte wordt opgevuld, neemt de stikstofemissie feitelijk toe. In het PAS is niet inzichtelijk gemaakt of binnen de depositieruimte voldoende ruimte aanwezig is om eventuele hoger uitvallende stikstofdepositie ten gevolge van het opvullen van onbenutte emissieruimte op te vangen.

Aan het PAS kleven dus verschillende gebreken voor zover het betreft de omvang van de depositiedaling én de omvang van de depositieruimte.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen