Blogserie uitspraken PAS (deel 12): samenvatting en conclusie

De Raad van State oordeelde in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) dat aan het Programma Aanpak Stikstof verschillende gebreken kleven. Daarnaast is onzeker of het Programma Aanpak Stikstof in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Daarom heeft de Raad van State hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Gelet op de omvang van de tussenuitspraak en de verschillende delen van mijn blogserie bevat dit deel van mijn blogserie een samenvatting en conclusie.

Programma Aanpak Stikstof

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is vastgesteld voor, kort gezegd, de instandhouding van Natura 2000-gebieden en om ruimte te bieden voor economische ontwikkelingen (deel 2 blogserie). Hiermee beoogt het PAS de verplichtingen in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn na te komen. Voor zover het PAS is gericht op het bieden van ruimte voor economische ontwikkelingen moet het voldoen aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (deel 7 blogserie).

Met het oog hierop is voor het PAS een passende beoordeling opgesteld. Hierin zijn de in het PAS opgenomen maatregelen (deel 2 blogserie) en ontwikkelingen betrokken (deel 7 blogserie). Beoordeeld is of de feitelijke stikstofdepositie in het jaar 2014 (uitgangssituatie) en de benutting van depositieruimte op grond van het PAS de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten (deel 6 blogserie).

Het PAS voorziet in een systeem van monitoring en bijsturing om de voortgang van het programma te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken (deel 3 blogserie).

Economische ontwikkelingen

Voor het toestaan van projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken, geldt samenvattend het volgende toetsingskader (deel 3 blogserie):

  • stikstofdepositie die de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet overschrijdt: geen toestemming nodig (deel 5 blogserie);
  • stikstofdepositie die de grenswaarde van 1,0 mol/ha/jaar niet overschrijdt: geen toestemming nodig, veelal wel een melding (deel 5 blogserie);
  • stikstofdepositie die de grenswaarde van 1,0 mol/ha/jaar overschrijdt: voorafgaande toestemming nodig (deel 6 blogserie).

PAS in relatie tot artikel 6 Habitatrichtlijn

Het is de vraag of het PAS – en meer in het bijzonder de aan het PAS ten grondslag liggende passende beoordeling en het bij het PAS behorende toetsingskader – in overeenstemming is – c.q. zijn – met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Over een aantal onderdelen heeft de Raad van State reeds een oordeel gegeven en over een aantal onderdelen heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.

Oordeel Raad van State

In de tussenuitspraak heeft de Raad van State over een aantal onderwerpen reeds een duidelijk oordeel gegeven. In het onderstaande is hiervan een overzicht opgenomen.

Algemeen:

  • Het ambitieniveau van het PAS is in overeenstemming met artikel 6 van de Habitatrichtlijn (deel 4 blogserie).
  • Er vindt geen verslechtering van Natura 2000-gebieden plaats door de omstandigheid dat direct vanaf de inwerkingtreding van het PAS ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld (deel 7 blogserie).
  • Er vindt geen verslechtering van Natura 2000-gebieden plaats door het verlenen van vergunningen ingevolge de Wet natuurbescherming voor onbepaalde tijd terwijl het PAS geldt voor een periode van zes jaar (deel 7 blogserie).

Passende beoordeling en maatregelen:

  • Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en de Raad van State (deel 8 blogserie) volgen voorwaarden waaraan maatregelen moeten voldoen om in een passende beoordeling meegenomen te mogen worden (deel 8 blogserie).
  • De Raad van State heeft de maatregelen die zijn opgenomen in de passende beoordeling voor het PAS overeenkomstig artikel 6 van de Habitatrichtlijn gekwalificeerd (deel 9 blogserie).

Monitoring en bijsturing:

  • Het systeem van monitoring en bijsturing in het PAS doet niets af aan de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting dat op basis van de passende beoordeling de zekerheid moet zijn verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast (deel 9 blogserie).

Gebreken aan het Programma Aanpak Stikstof:

  • De omvang van de depositiedaling waarvan in de passende beoordeling voor het PAS is uitgegaan, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Reden daarvoor is onder andere dat (de gevolgen van) de verschillende PAS-bronmaatregelen onvoldoende zijn onderbouwd. Ook zijn er contra-indicaties die erop wijzen dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van het doorzetten van een bestaande dalende trend van de stikstofdepositie (deel 10 blogserie).
  • De omvang van de depositieruimte waarvan in de passende beoordeling voor het PAS is uitgegaan, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Reden daarvoor is onder andere dat niet blijkt dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle activiteiten onder de drempelwaarde is meegenomen in de passende beoordeling. Daarnaast bestaat door de mogelijkheden van extern salderen het risico dat de emissieruimte die ontstaat door stoppende bedrijven dubbel wordt benut (deel 11 blogserie).

Prejudiciële vragen

De Raad van State heeft in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 een aantal prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. Reden daarvoor is dat de Raad van State niet met zekerheid kan vaststellen dat een aantal onderdelen van het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

  • Drempel- en grenswaarde: de Raad van State acht het – mede gelet op de rechtspraak van het Hof van Justitie – aannemelijk dat de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen met een stikstofdepositie die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden, in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie (deel 5 blogserie).
  • Één passende beoordeling voor individuele vergunningen: de Raad van State acht het aannemelijk dat het op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn mogelijk is om voor een project of andere handeling een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming te verlenen op basis van de passende beoordeling voor een programma waarin een totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie (deel 6 blogserie).
  • Maatregelen in de passende beoordeling: de Raad van State acht het aannemelijk dat de verschillende maatregelen en ontwikkelingen op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn in de passende beoordeling voor een programma mogen worden betrokken. Ook acht de Raad van State het aannemelijk dat in zo’n passende beoordeling rekening mag worden gehouden met de positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen die zich gedurende de programmaperiode zullen gaan voordoen. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie (deel 9 blogserie).

Een overzicht van de prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie kunt u hier lezen.

Conclusie en vervolg

Aan het PAS kleven verschillende gebreken. Daarnaast is onzeker of het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Daarover heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie. De Raad van State heeft verzocht om de vragen uiterlijk 1 juli 2018 te beantwoorden (deel 1 blogserie). Nadat het Hof van Justitie de vragen heeft beantwoord, zal de Raad van State een (nadere) uitspraak doen.

De Raad van State heeft geen aanleiding gezien om voor de tussenliggende periode een voorlopige voorziening te treffen. Dat betekent dat de tussenuitspraak van 17 mei 2017 niet aan vergunningverlening in de weg staat. Als tegen een vergunning beroep wordt ingediend, bestaat echter wel het risico dat de zaak wordt aangehouden totdat de Raad van State een (nadere) uitspraak heeft gedaan.

Beweiden en bemesten

In de volgende delen van mijn blogserie ga ik nog in op de andere tussenuitspraak van de Raad van State van 17 mei 2017, namelijk die betreffende beweiden en bemesten.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen