Blogserie uitspraken PAS (deel 2): het programma en de gebreken

In deel 2 van mijn blogserie over de uitspraken van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof ga ik in op het programma als zodanig. Waar bestaat dat ook alweer uit? En wat is daarin ook alweer opgenomen? En aan welke onderdelen van het programma kleven naar het oordeel van de Raad van State gebreken?

Programma Aanpak Stikstof

In een groot deel van de Nederlandse Natura 2000-gebieden is sprake van een overbelasting van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten. Deze overbelasting vormt een probleem voor het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en voor het toestaan van nieuwe economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken.

Deze omstandigheden vormden de aanleiding voor een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. Dit heeft geresulteerd in het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Het PAS heeft dan ook een dubbeldoelstelling:

  • het behoud, en waar nodig, het herstel van de in het PAS opgenomen Natura 2000-gebieden om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te bereiken;
  • het mogelijk maken van economische ontwikkelingen die stikstofdepositie veroorzaken op deze gebieden.

Om deze doelen te bereiken, voorziet het PAS in:

  • brongerichte maatregelen om de stikstofdepositie (aan de bron) te verlagen;
  • gebiedsspecifieke herstelmaatregelen om de stikstofgevoelige habitats te versterken.

Depositie- en ontwikkelingsruimte

De daling van de stikstofdepositie wordt deels ingezet als depositieruimte. De totale depositieruimte bestaat uit:

  • depositieruimte voor autonome ontwikkelingen;
  • depositieruimte voor activiteiten onder de grenswaarde;
  • ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten (‘segment 1’);
  • vrije ontwikkelingsruimte (‘segment 2’).

Hiervoor, alsmede voor andere onderdelen van het PAS, zijn in de uitspraak van de Raad van State van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) begrippen opgenomen (rechtsoverweging 6).

Op basis van de depositie- en ontwikkelingsruimte kunnen economische ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. Het toetsingskader dat hiervoor geldt, bespreek ik in een volgend deel van mijn blogserie.

Monitoring en bijsturing

Het PAS kent een systeem van monitoring en bijsturing om de voortgang van het programma te volgen en de doelen op termijn te kunnen bereiken. Er vindt jaarlijks monitoring plaats. Als daaruit blijkt dat de doelen van het PAS in gevaar komen en de aangehouden marges worden overschreden, is voorzien in de mogelijkheid van bijsturing.

Bijsturing kan plaatsvinden door het wijzigen, vervangen of toevoegen van bron- en/of herstelmaatregelen of door het minder of niet meer beschikbaar stellen van ontwikkelingsruimte voor segment 2 voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Gebreken aan het PAS

De Raad van State kan niet met zekerheid vaststellen dat het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Om die reden heeft de Raad van State hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Deze vragen komen in volgende delen van mijn blogserie aan de orde.

Voor het geval het PAS in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn heeft de Raad van State ook reeds een inhoudelijk oordeel gegeven over een aantal onderdelen van het PAS. Naar het oordeel van de Raad van State kleven gebreken aan het PAS. Deze hebben in de kern betrekking op de keuzes, gegevens en aannames in het PAS, zoals de (ontoereikende) onderbouwing van de depositiedaling door de bronmaatregelen. Ook hierop ga ik in volgende delen van mijn blogserie verder in.

Op deze manier bespreek ik de onderwerpen in dezelfde volgorde als de overwegingen hieromtrent in de uitspraken van de Raad van State.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen