Blogserie uitspraken PAS (deel 6): één passende beoordeling voor verschillende vergunningen

Als voor een project of een andere handeling een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming wordt aangevraagd, kan voor het aspect stikstofdepositie gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het Programma Aanpak Stikstof. Is het gebruiken van zo’n algemene passende beoordeling voor verschillende individuele toestemmingen in overeenstemming met artikel 6 van de Habitatrichtlijn? De Raad van State acht dat wel aannemelijk, maar heeft hierover in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) zekerheidshalve prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.

Vergunningplicht

Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 1,0 mol/ha/jaar overschrijden, zijn op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming vergunningplichtig. Voor een verdere toelichting daarop verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

De initiatiefnemer hoeft bij de vergunningaanvraag geen passende beoordeling te overleggen. Wel moet een berekening van de stikstofdepositie worden overgelegd die met AERIUS is gemaakt. Uit die berekening volgt of er voor de aangevraagde activiteit voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is (zie deel 2 van mijn blogserie). Die ruimte is in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) al passend beoordeeld.

Als er voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, kan het bevoegd gezag de vergunning verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De benodigde ontwikkelingsruimte wordt dan in AERIUS gereserveerd en afgeboekt.

Artikel 6 van de Habitatrichtlijn

De vraag is of het verlenen van een vergunning voor een project of andere handeling op basis van de passende beoordeling van een programma in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn (zie ook deel 4 en deel 5 van mijn blogserie). Voor beantwoording van deze vraag zijn met name het tweede en derde lid van dit artikel van belang.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat lidstaten passende maatregelen treffen om te voorkomen dat de waarden waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, verslechteren of significant worden verstoord.

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling moet worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied. Alleen als uit die beoordeling de zekerheid wordt verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, kan toestemming worden gegeven voor het plan of project.

Passende beoordeling van het PAS

Aan het PAS-beoordelingskader ligt ten grondslag dat voor het PAS voor elk Natura 2000-gebied een passende beoordeling is gemaakt. Daarin is onderzocht of

  • de stikstofdepositie die in 2014 plaatsvond en
  • de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden door benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte,

de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zullen aantasten.

Op deze manier is de feitelijk veroorzaakte depositie van alle stikstofveroorzakende activiteiten, ongeacht of daarvoor een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming is verleend, in de passende beoordeling voor het PAS betrokken. Dat brengt met zich dat vergunningaanvragen die betrekking hebben op een situatie die in 2014 feitelijk (legaal) plaatsvond, onder verwijzing naar de passende beoordeling voor het PAS verleend kunnen worden.  De Raad van State heeft in de uitspraak van 17 mei 2017 (rechtsoverweging 9.16 en 11.6) overwogen dat dit niet in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Als sprake is van een toename van de stikstofdepositie dan kan de desbetreffende activiteit alleen mogelijk worden gemaakt als daarvoor voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is. In dat geval kan het bevoegd gezag ruimte toedelen aan de vergunning en de vergunning verlenen onder verwijzing naar de passende beoordeling voor het PAS. De ontwikkelingsruimte is immers in die passende beoordeling beoordeeld.

In voornoemde situaties zijn de gevolgen van stikstofdepositie dus voorafgaand aan het verlenen van een vergunning voor een stikstofveroorzakende activiteit (passend) beoordeeld.

Oordeel van de Raad van State

De Raad van State acht het aannemelijk dat het op grond van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn mogelijk is om de passende beoordeling voor het PAS, waarin de cumulatieve gevolgen van een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie zijn beoordeeld, ten grondslag te leggen aan het verlenen van een vergunning voor een project dat of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de in het PAS beoordeelde totale hoeveelheid stikstofdepositie, ervan uitgaande dat de passende beoordeling voldoet aan de eisen die artikel 6 van de Habitatrichtlijn daaraan stelt.

Prejudiciële vraag

Dit oordeel kan de Raad van State echter niet met zekerheid vaststellen, omdat het Hof van Justitie zich niet eerder over een vergelijkbare situatie heeft uitgelaten. Daarom heeft de Raad van State aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vraag gesteld:

“Staat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn eraan in de weg dat een passende beoordeling voor een programma waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning (individuele toestemming) voor een project of andere handeling, die stikstofdepositie veroorzaakt die binnen de in het kader van het programma beoordeelde depositieruimte past?”

Samenvattend is dus de vraag of voor een project of andere handeling een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming kan worden verleend op basis van de passende beoordeling voor een programma waarin een totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen