Blogserie uitspraken PAS (deel 7): passende beoordeling en de maatregelen

In de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof zijn verschillende maatregelen en ontwikkelingen betrokken. De vraag is hoe deze juridisch moeten worden geduid. De Raad van State is hierop uitvoerig ingegaan in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259). In dit deel van mijn blogserie bespreek ik het onderscheid tussen de verschillende maatregelen in artikel 6 van de Habitatrichtlijn en de maatregelen en ontwikkelingen die zijn betrokken in de passende beoordeling voor het Programma Aanpak Stikstof. Ook ga ik in op het oordeel van de Raad van State over de mogelijkheid om vanaf de inwerkingtreding van het programma ontwikkelingsruimte toe te delen.

Het PAS en artikel 6 van de Habitatrichtlijn

In deel 2 van mijn blogserie ben ik onder andere ingegaan op de doelstelling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en de daarin opgenomen maatregelen. Met het PAS is beoogd om de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn na te komen. Voor zover het PAS is gericht op het scheppen van ruimte voor economische ontwikkelingen moet het voldoen aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Samenvattend maakt artikel 6 van de Habitatrichtlijn een onderscheid tussen de volgende maatregelen:

  • instandhoudingsmaatregelen (lid 1);
  • passende maatregelen / preventieve maatregelen (lid 2);
  • mitigerende (beschermings)maatregelen (lid 3);
  • compenserende (beschermings)maatregelen (lid 4).

De juridische kwalificatie van een maatregel is van belang voor beantwoording van de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden met die maatregel rekening mag worden gehouden in een passende beoordeling.

Passende beoordeling

Voor het PAS is een passende beoordeling opgesteld. In deel 6 van mijn blogserie ben ik daar al kort op ingegaan. In deze passende beoordeling zijn verschillende maatregelen en ontwikkelingen betrokken:

  • de autonome daling van de stikstofdepositie door bestaand en toekomstig beleid;
  • de verwachte daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen;
  • het verwachte positieve effect van getroffen en nog te treffen herstelmaatregelen;
  • het feit dat een deel van de ontwikkelingsruimte direct na de vaststelling van het PAS kan worden toegedeeld.

Aan een programma zoals het PAS, dat enerzijds is gericht op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van ruimte voor economische ontwikkelingen, is inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen. Dit overwoog de Raad van State in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (rechtsoverweging 10.4).

Toename stikstofdepositie

Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, is in de passende beoordeling rekening gehouden met het feit dat een deel van de ontwikkelingsruimte direct na de vaststelling van het PAS kon worden toegedeeld. Daarbij is in aanmerking genomen dat een tijdelijke toename van de stikstofdepositie kan plaatsvinden wanneer de uitgifte en benutting sneller verlopen dan de daling van de stikstofdepositie.

Maar met de voorgestelde herstelmaatregelen wordt voorkomen dat die tijdelijke situatie daadwerkelijk tot een verslechtering van habitattypen leidt. Binnen de responstijd van de habitattypen op een eventuele toename van depositie worden namelijk de noodzakelijke maatregelen genomen die ervoor zorgen dat er geen achteruitgang van de kwaliteit of de oppervlakte van habitattypen optreedt.

Vergunningen voor onbepaalde tijd

Evenmin vindt een verslechtering van habitattypen plaats door het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd, terwijl het PAS slechts geldt voor een periode van zes jaar (2015-2021). Op basis van de regels die zijn gesteld bij en krachtens de Wet natuurbescherming is namelijk verzekerd dat het huidige programma zal worden opgevolgd door een nieuw programma. Daarbij moet rekening worden gehouden met de reeds uitgegeven ontwikkelingsruimte bij de bepaling van de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van het tijdvak én met de reeds getroffen en nog te treffen herstelmaatregelen.

Vragen

De vraag is of een programma met een dubbeldoestelling zoals het PAS een geschikt instrument is om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Ook is het de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden met de verschillende maatregelen en ontwikkelingen rekening mocht worden gehouden in de passende beoordeling van het PAS.

Voor het beantwoorden van die vragen is de Raad van State in de tussenuitspraak ingegaan op de Europese en nationale rechtspraak over de verschillende maatregelen en de voorwaarden waaronder met die maatregelen rekening mag worden gehouden in een passende beoordeling. In deel 8 van mijn blogserie ga ik op deze rechtspraak in.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

 

mw. mr. Franca Damen