De (on)mogelijkheden van saldering in de PAS

Bij de nieuwvestiging of uitbreiding van een (intensieve) veehouderij is in het kader van de Natuurbeschermingswet saldering sinds een aantal jaren niet meer weg te denken. Daarbij kan het enerzijds gaan om interne saldering en anderzijds om externe saldering. Saldering is nodig om de negatieve gevolgen van de nieuwvestiging of uitbreiding van de veehouderij zoveel mogelijk beperkt of zelfs geheel voorkomen te worden. Voor wat betreft het aspect stikstof betekent dit dat de stikstofdepositie per saldo niet mag toenemen ten opzichte van de relevante referentiedatum. Uit artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) volgt dat in dat geval de vergunning ex artikel 19d, eerste lid, Nb zonder passende beoordeling kan worden verleend.

Op dit moment ligt het wetsvoorstel voor de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) voor. De vraag rijst wat de (on)mogelijkheden van saldering in het kader van de PAS zijn. Daartoe zal ik afzonderlijk ingaan op interne saldering enerzijds en externe saldering anderzijds.

Interne saldering

Onder interne saldering wordt het treffen van maatregelen binnen dezelfde inrichting als onderdeel van hetzelfde project verstaan, waardoor een toename van de stikstofdepositie die het gevolg is van bepaalde aspecten van het project geheel of ten dele weer ongedaan wordt gemaakt door andere aspecten van datzelfde project. Zo kan de toename van de stikstofdepositie door bijvoorbeeld een uitbreiding van het aantal dieren binnen de inrichting geheel of ten dele ongedaan worden gemaakt door bijvoorbeeld het treffen van emissiereducerende stalmaatregelen, zoals een luchtwasser.

Ingeval van interne saldering komt men aan toepassing van artikel 19kd Nb niet toe. Reden daarvoor is dat ingeval van interne saldering de te treffen maatregelen onderdeel zijn van hetzelfde project. Voor de toestemmingverlening voor projecten of andere handelingen en het daarbij in voorkomend geval toedelen van ontwikkelingsruimte als bedoeld in het voorgesteld artikel 19km, eerste lid, Nb, is van belang wat per saldo het effect van de door het project veroorzaakte stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden is.

In de Nota naar aanleiding van het verslag in het kader van het wetsvoorstel voor de PAS is onder meer overwogen dat het gebruik maken van de mogelijkheid van interne saldering “als voorzien in” het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij, “te weten het in bepaalde stallen niet toepassen van de best beschikbare technieken maar in andere stallen juist verdergaande technieken gebruiken”, ook geldt als interne saldering voor de toepassing van de Natuurbeschermingswet. “Voor de Natuurbeschermingswet is de na toepassing van deze interne saldering resterende emissie relevant voor de beoordeling van de effecten op Natura 2000-gebieden.” In de Nota naar aanleiding van het verslag is expliciet overwogen dat interne saldering mogelijk blijft:

“Voor de goede orde wijs ik er voorts op dat het voorgestelde verbod in artikel 19km, derde lid, geen betrekking heeft op interne saldering. Deze mogelijkheid blijft bestaan.”

Gelet op deze overweging en gelet op het gegeven dat het voorgestelde artikel 19km, derde lid, Nb geen betrekking heeft op interne saldering kan er mijns inziens van uitgegaan worden dat interne saldering ook in het kader van de PAS mogelijk blijft.

Externe saldering

Naast interne saldering wordt er ingeval van de nieuwvestiging of uitbreiding van een (intensieve) veehouderij vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheid van externe saldering. Deze mogelijkheid is wettelijk verankerd in artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet. Ingeval van externe saldering wordt een project of andere handelingen die in een Natura 2000-gebied een toename van de stikstofdepositie veroorzaakt, toegestaan omdat in onmiddellijke samenhang daarmee een andere handeling die een minimaal even grote stikstofdepositie op hetzelfde Natura 2000-gebied veroorzaakt, wordt beëindigd of beperkt.

In het wetsvoorstel voor de PAS komt de mogelijkheid van externe saldering te vervallen; artikel 19kd Nb wordt in het wetsvoorstel namelijk uit de Natuurbeschermingswet geschrapt. Sterker nog, in het wetsvoorstel is expliciet een verbod voor externe saldering opgenomen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar het artikel dat ik hier eerder over heb geschreven.

Enkele Tweede Kamerfracties hebben evenwel verzocht om de mogelijkheid van saldering te behouden. Dit volgt uit het verslag in het kader van het wetsvoorstel voor de PAS. Inmiddels is ook een amendement ingediend voor het openhouden van de mogelijkheid tot saldering in bepaalde gevallen. De salderingsmogelijkheid voorziet dan – gelet op de overwegingen in het amendement – als het ware in een vangnetbepaling voor het geval de PAS, kort gezegd, juridisch (gedeeltelijk) geen stand zal houden:

“De indiener is van mening dat de mogelijkheid om te salderen opengehouden moet worden voor het geval een Natura 2000 gebied niet opgenomen is in de PAS of voor het geval ontwikkelruimte onverhoopt niet onherroepelijk toegedeeld kan worden. De indiener tekent daarbij aan dat de PAS voor het merendeel van de Natura 2000 gebieden naar verwachting weliswaar voldoende ontwikkelruimte gaat bieden, maar dat het nog de vraag is of de door Raad van State gewenste duidelijkheid en garanties gegeven kunnen worden. De houdbaarheid van toestemmingsbesluiten is daarom nog onzeker. Derhalve acht de indiener het wijs om saldering als terugvaloptie achter de hand te houden.”

Of de mogelijkheid van extern salderen in het kader van de PAS (toch) blijft bestaan, dient vooralsnog dus nog afgewacht te worden. Voor (agrarische) ondernemers is er gelet op het ingediende amendement in ieder geval nog licht aan het einde van de spreekwoordelijke tunnel.

Vragen?

Heeft u naar aanleiding van het bovenstaande vragen of opmerkingen, neemt u dan gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen