Gevolgen uitspraak HvJ EU over A2 voor PAS
Op 15 mei 2014 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over twee prejudiciële vragen van de Raad van State over mitigerende en compenserende maatregelen. Deze vragen zijn gerezen in een procedure over verbreding van de A2.
Casus A2
De zaak heeft betrekking op een besluit van de Minister van Infrastructuur en Milieu betreffende het tracéproject Rijksweg A2 dat met name tot de verbreding van deze snelweg strekt. Tengevolge van dit project konden mogelijk negatieve gevolgen optreden voor de Moerputten, Bossche Broek en Vlijmens Ven. Uit een uitgevoerde natuurtoets blijkt dat voor de instandhouding en duurzame ontwikkeling maatregelen moesten worden getroffen. Daarom voorzag het project tevens in het treffen van maatregelen in Vlijmens Ven.
Door de appellanten is onder andere aangevoerd dat het tracéproject niet had mogen worden vastgesteld gelet op de negatieve gevolgen van de verbreding van de A2 voor het betrokken Natura 2000-gebiden. De maatregelen zoude volgens appellanten niet als een mitigerende maatregel mogen worden aangemerkt.
Prejudiciële vragen
De Raad van State heeft hierover hangende de beroepsprocedure prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ EU. Met deze vragen wenst de Raad van State te vernemen of artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) aldus moet worden uitgelegd dat een project (of plan) dat negatieve gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied en dat voorziet in maatregelen, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen mitigerende of compenserende maatregelen zijn.
Uitspraak HvJ EU
Het HvJ EU oordeelt dat uit de stukken blijkt dat het tracéproject significante negatieve gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied zal hebben. Zo’n project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke kenmerken van dat gebied in gevaar te brengen en kan daardoor de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de zin van artikel 6, derde lid, Hrl.
Op grond van artikel 6, derde lid, Hrl moet voor elk project (of plan) dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied. Daarbij moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Vervolgens mag aan het project alleen goedkeuring worden verleend als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
In het goedkeuringsvereiste in artikel 6, derde lid, Hrl ligt een voorzorgsbeginsel besloten. Een project moet geweigerd worden als niet de zekerheid is verkregen dat het project (of plan) geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen aantasten.
Bij de beoordeling van een project conform artikel 6, derde lid, Hrl moet het bevoegd gezag rekening houden met de in het project beschreven maatregelen waarmee wordt beoogd om de eventueel schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, om ervoor te zorgen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantast. Maatregelen die in een project worden opgenomen om de schadelijke gevolgen van dat project voor een Natura 2000-gebied te compenseren, mogen conform artikel 6, derde lid, Hrl niet bij de beoordeling van de gevolgen van het project in aanmerking worden genomen.
Het HvJ EU concludeert dat de maatregelen die in het project voor de A2 zijn opgenomen er niet toe strekken om de significante negatieve gevolgen die voor het Natura 2000-gebied uit het project voor de A2 voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, maar nadien te compenseren. Daarom kunnen de maatregelen niet garanderen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten in de zin van artikel 6, derde lid, Hrl.
Daarnaast oordeelt het HvJ EU dat de eventuele positieve gevolgen van het achteraf treffen van de compenserende maatregelen zoals deze in onderhavige zaak aan de orde zijn, over het algemeen onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook pas na enkele jaren zichtbaar zullen worden. Gelet daarop kan daarmee in het kader van artikel 6, derde lid, Hrl geen rekening worden gehouden.
Gevolgen voor PAS
De uitspraak van het HvJ EU heeft mogelijk ook gevolgen voor de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Ik licht dit nader toe.
In de PAS wordt een groot aantal maatregelen getroffen – dat is althans de bedoeling – waardoor ontwikkelingsruimte zou moeten ontstaan voor nieuwe projecten, zoals de uitbreiding of nieuwvestiging van een veehouderij. Als een nieuw project leidt tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied, moet hiervoor op grond van de PAS ontwikkelingsruimte worden verkregen. Het toedelen van ontwikkelingsruimte aan een specifiek project is niet gekoppeld aan het treffen van maatregelen.
Met de maatregelen die worden getroffen, zijn de eventuele positieve gevolgen hiervan nog onzeker. Deze gevolgen zullen hoe dan ook pas na enkele jaren zichtbaar worden. In de tussentijd kan echter wel al ontwikkelingsruimte worden toegekend. Daarnaast rijst de vraag of met de te treffen maatregelen significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden worden voorkomen of verminderd, of dat deze maatregelen enkel leiden tot een compensatie. Gelet op de uitspraak van het HvJ EU valt zeer te betwijfelen of in het kader van de PAS kan worden gesproken van mitigerende maatregelen.
Mij is bekend dat het Ministerie reeds heeft laten weten dat zij van oordeel zijn dat de maatregelen in de PAS kunnen worden aangemerkt als mitigerende maatregelen. Er zijn echter al genoeg tegengeluiden. Het wordt tijd dat het Ministerie daar uitdrukkelijk aandacht aan besteed. Indien de PAS immers wettelijk verankerd zou worden, is het voor alle partijen van belang dat de juridische borging juist is.
Indien in het kader van de PAS niet kan worden gesproken van mitigerende maatregelen, betekent dit dat de veehouderij op slot komt te staan. Dit volgt uit de Habitatrichtlijn van de EU. Daaruit volgt, kort gezegd, dat wanneer met het treffen van maatregelen significante negatieve effecten voor een Natura 2000-gebied niet kunnen worden voorkomen (mitigerende maatregel), aan een project enkel toestemming mag worden verleend indien is voldaan aan drie voorwaarden (de zogenaamde ADC-criteria). Één van deze voorwaarden is dat er sprake moet zijn van een project met een dwingende reden van groot openbaar belang. Een veehouderij zal niet aan deze voorwaarde voldoen. Het treffen van compenseren maatregelen (een van de andere drie voorwaarden) doet daar niets aan af.
Conclusie
Kortom: als de PAS niet kan worden aangemerkt als een mitigerende maatregel, komt de veehouderij op slot te staan. Het is dan ook van groot belang dat hiervoor aandacht komt.
Vragen
Heeft u vragen? Neemt u dan gerust contact met mij op.
mw. mr. Franca Damen
