0

Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet

De basis van onze Natuurbeschermingswet 1998 wordt gevormd door de Habitatrichtlijn 92/43 EEG (in het vervolg: Hrl). Met name artikel 6 Hrl is daarbij van belang. Dit artikel legt, kort gezegd, aan de lidstaten de verplichting op om maatregelen te treffen om de instandhouding van Natura 2000 gebieden te verzekeren. Deze verplichting heeft in onze Natuurbeschermingswet deels zijn weerslag gevonden in de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Natuurbeschermingswet 1998 (in het vervolg: Nb).

In een volgend artikel zal ik nader ingaan op de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Nb. In deze bijdrage zal ik echter eerst ingaan op de Habitatrichtlijn als basis voor deze vergunningplicht. Overigens wens ik daarbij voorop te stellen dat voor de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Nb niet alleen artikel 6 Hrl van belang is, doch artikel 6 Hrl vormt wel de voornaamste basis voor deze vergunningplicht.

Artikel 6 lid 1 en lid 2 Hrl

“1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”

Het eerste lid van artikel 6 Hrl omvat een (zeer) algemene verplichting ten aanzien van de lidstaten. Dit artikellid legt aan de lidstaten namelijk de algemene verplichting op om maatregelen te treffen om de instandhouding van Natura 2000 gebieden te verzekeren. Het tweede lid van artikel 6 Hrl is enigszins specifieker. Op grond van dit artikellid dienen de lidstaten namelijk passende maatregelen te treffen om achteruitgang van Natura 2000 gebieden en storende factoren die een significant effect zouden kunnen hebben, te voorkomen. Implementatie van deze verplichting heeft in onze Natuurbeschermingswet deels plaatsgevonden in de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Nb.

Artikel 6 lid 3 Hrl

“3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”

Op grond van artikel 19d lid 1 jo. 19f Nb dient voor projecten in beginsel een voorafgaande beoordeling – ook wel passende beoordeling genaamd – gemaakt te worden alvorens het bevoegd gezag een besluit neemt over het al dan niet verlenen van toestemming voor het desbetreffende project. Deze ‘beginselplicht’ tot het uitvoeren van een voorafgaande beoordeling vloeit voort uit artikel 6 lid 3 Hrl.

Artikel 6 lid 3 Hrl bepaalt namelijk dat ten aanzien van projecten en plannen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000 gebied en die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het betrokken Natura 2000 gebied, een voorafgaande beoordeling dient te worden gemaakt. Zoals gezegd is deze voorafgaande c.q. passende beoordeling in onze Natuurbeschermingswet opgenomen in artikel 19f Nb.

Om te beoordelen of een passende beoordeling nodig is, wordt allereerst een verslechterings- en verstoringstoets uitgevoerd. Doel van deze toets is om na te gaan of het project (of de andere handeling) waarvoor een vergunning is gevraagd een verstorend effect heeft op de habitats en soorten in de betrokken Natura 2000 gebieden.

Indien naar aanleiding van de verslechterings- en verstoringtoets op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen voor een Natura 2000 gebied kan veroorzaken, dient een passende beoordeling te worden uitgevoerd (HvJ EU 7 september 2004, C-127/02, Kokkelvisserij). Bij deze beoordeling worden de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000 gebied tot uitgangspunt genomen. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen mogen de bevoegde nationale instanties – veelal het College van Gedeputeerde Staten van de betrokken provincie – slechts toestemming geven voor dat plan of project, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000 gebied. Dat is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn (HvJ EU 7 september 2004, C-127/02, Kokkelvisserij). Dit heeft in onze Natuurbeschermingswet zijn neerslag gevonden in artikel 19g lid 1 Nb:

“Indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.”

Artikel 6 lid 4 Hrl

“4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.”

Indien het bevoegd gezag naar aanleiding van de passende beoordeling niet de zekerheid heeft verkregen dat het project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000 gebied, kan een project enkel toegestaan worden met toepassing van de uitgebreide habitattoets, ook wel de ADC-toets genaamd (artikel 6 lid 4 Hrl).

In de eerste plaats dient te worden vastgesteld dat alternatieven (A) ter verwezenlijking van de projectdoelstelling ontbreken. Dit is ook als zodanig bepaald in artikel 19g lid 2 Nb:

“In afwijking van het eerste lid kunnen bij ontstentenis van alternatieve oplossingen voor een project gedeputeerde staten ten aanzien van Natura 2000-gebieden waar geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, voor het realiseren van het desbetreffende project, slechts verlenen om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.”

Bij de beoordeling van alternatieven moet zowel worden gekeken naar alternatieve plaatsen voor het project als naar alternatieve manieren waarop eenzelfde resultaat kan worden bereikt.

Daarnaast moet sprake zijn van een dwingende reden van groot openbaar belang (D). Dit is eveneens bepaald in artikel 19g lid 2 Nb. Bij een dwingende reden van groot openbaar belang kan worden gedacht aan de volksgezondheid en veiligheid.

Tot slot moet zodanige compensatie (C) van natuurverlies plaatsvinden dat de algehele samenhang van het netwerk van Natura 2000 gebieden bewaard blijft. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 19h lid 1 Nb:

“Indien een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, om dwingende redenen van groot openbaar belang wordt verleend voor het realiseren van projecten, waarvan niet met zekerheid vaststaat dat die projecten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten, verbinden gedeputeerde staten aan die vergunning in ieder geval het voorschrift inhoudende de verplichting compenserende maatregelen te treffen.”

De compenserende maatregelen staan los van het project en hebben tot doel de negatieve gevolgen van het plan of project te compenseren. De benodigde compensatie moet voldoende verzekerd zijn. Dit kan bijvoorbeeld door aan het verlenen van een vergunning voorschriften te verbinden. Daarnaast moet de uitvoering van de compenserende maatregelen tijdig plaatsvinden, hetgeen betekent dat het resultaat van de compensatie moet zijn bereikt voordat aantasting zich voordoet, tenzij aangetoond kan worden dat het eerder treffen van maatregelen niet noodzakelijk is ter bescherming van het Natura 2000 gebied (artikel 19h lid 4 Nb).

Zoals uit het voorgaande blijkt, hebben de bepalingen van artikel 6 Hrl een duidelijke weerslag gevonden in de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 Nb en de daarmee verband houdende artikelen. Deze artikelen zijn (vanzelfsprekend) enkel van belang wanneer het project mogelijke gevolgen kan hebben voor een gebied dat is aangewezen als een Natura 2000 gebied. Derhalve zal ik ook nog (kort) ingaan op de aanwijzing van Natura 2000 gebieden.

Aanwijzing Natura 2000 gebieden

De aanwijzing van gebieden als Natura 2000 gebieden vindt plaats met het oog op de bescherming van deze gebieden. Deze aanwijzing vindt plaats in zogenaamde aanwijzingsbesluiten (artikel 10a Nb). Een aanwijzingsbesluit mag enkel worden gebaseerd op ecologische overwegingen. Consequenties die de aanwijzing voor een agrarisch bedrijf kan hebben, mogen dan ook geen reden zijn om af te zien van de aanwijzing van landbouwgronden als onderdeel van een Natura 2000 gebied. Binnen Natura 2000 gebieden moet er vooral een goede reden zijn om landbouwgronden niet aan te wijzen, welke reden er dan al snel op neer moet komen dat de betreffende gronden niet geschikt zijn als leefgebied voor de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Bij de begrenzing van Natura 2000 gebieden bestaat enige beleidsvrijheid om landbouwgronden al dan niet aan te wijzen. Landbouwgronden die weliswaar een functie voor een nabijgelegen Natura 2000 gebied vervullen, maar niet een kritische succesfactor voor de instandhouding zijn, hoeven in veel gevallen niet te worden aangewezen, zeker indien er vervangende gebieden in de buurt zijn.

In een aanwijzingsbesluit moeten de instandhoudingsdoelstellingen zijn opgenomen die zijn gericht op verwezenlijking van de gunstige staat van instandhouding voor habitats en soorten in het Natura 2000 gebied (artikel 10a lid 2 Nb). Parallel aan de vaststelling van de aanwijzingsbesluiten worden beheerplannen opgesteld (artikel 19a Nb e.v.). Hierin worden maatregelen opgenomen waarmee de instandhoudingsdoelstellingen van de kwalificerende habitattypen en (vogel)soorten worden verwezenlijkt en de voorwaarden en beperkingen voor de voortzetting van bestaande activiteiten.

Één van de rechtsgevolgen van de aanwijzing van een gebied als een Natura 2000 gebied is de vergunningplicht voor ‘projecten en andere handelingen’ met een mogelijk verslechterend of significant verstorend effect op natuurlijke habitats c.q. habitats van soorten in die gebieden, dit bezien in samenhang met andere plannen en projecten (artikel 16 en 19d Nb). Een ander rechtsgevolg van de aanwijzing van een gebied als Natura 2000 gebied is de plantoets, zoals opgenomen in artikel 19j Nb.

In een volgend artikel zal ik nader ingaan op de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 Nb.

mw. mr. Franca Damen

Geef een reactie

Your email address will not be published. Required fields are marked *

acht + 1 =