Blog

Op 10 januari 2015 is het Programma Aanpak Stikstof als ontwerp ter inzage gelegd. Het programma heeft tot doel een vermindering van de stikstofbelasting van voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden te realiseren door middel van een samenhangende, overkoepelende aanpak die dwingend doorwerkt in het beleid van verschillende overheden. Het beoogt daarbij economische ontwikkeling samen te laten gaan met het op termijn realiseren van de doelen voor Natura 2000-gebieden. Het programma bevat daartoe brongerichte en gebiedsspecifieke maatregelen. In onderhavig artikel ga ik in op een aantal belangrijke onderdelen van het Programma Aanpak Stikstof.

Maatregelen

Het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) bevat twee soorten maatregelen, namelijk brongerichte maatregelen en gebiedsspecifieke maatregelen. De brongerichte maatregelen dienen te zorgen voor een reductie van de emissie van stikstof. De gebiedsspecifieke maatregelen, ook wel de herstelmaatregelen genaamd, dienen ter versterking van de natuur. Met deze maatregelen worden de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten beschermd en krijgen deze de kans zich te ontwikkelen.

Brongerichte maatregelen voor veehouderij

De PAS stelt alleen brongerichte maatregelen voor de veehouderij verplicht. Andere sectoren zoals verkeer en industrie worden derhalve niet verplicht om maatregelen te treffen. Dit terwijl ook deze sectoren ontwikkelingsruimte op basis van de PAS toegedeeld kunnen krijgen. Sterker nog, als we het ontwerp van de lijst voor prioritaire projecten bekijken, zoals deze als bijlage 1 bij de ontwerp Regeling PAS is gevoegd, dan zien we dat juist met name verkeer en industrie worden aangemerkt als prioritaire projecten. Slechts twee provincies hebben een enkel landbouwproject als prioritair project aangemerkt (Limburg en Flevoland).

Kortom: de veehouderij wordt verplicht aanzienlijke maatregelen te treffen, met alle daarbij behorende investeringen, terwijl de ontwikkelingsruimte die daardoor ontstaat ook kan – en ongetwijfeld zal – worden toegedeeld aan andere sectoren. Om welke brongerichte maatregelen het gaat, volgt uit bijlage 4 bij de PAS.

Voor de brongerichte maatregelen kan een onderscheid worden gemaakt in vrijwillig overeengekomen maatregelen en nieuwe wettelijke maatregelen. De nieuwe wettelijke maatregelen zien op een aanscherping van de normen voor de maximum ammoniakemissie uit stallen in het ontwerp “Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren” en een aanscherping van de normen voor de aanwending van dierlijke mest in het “Besluit gebruik meststoffen”. De vrijwillig overeengekomen maatregelen zien op voer- en managementmaatregelen. Over deze maatregelen zijn afspraken gemaakt met de veehouderij. Deze afspraken hebben zijn weerslag gevonden in de “Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof”. Deze maatregelen moeten tot een netto reductie van de ammoniakemissie van ten minste 10 kiloton leiden.

Onderdeel van de overeenkomst is niet alleen het treffen van maatregelen, maar ook het daarvoor terug krijgen van ontwikkelingsruimte voor de veehouderij. Overeengekomen is dat gemiddeld 56% van het effect van de generieke brongerichte landbouwmaatregelen beschikbaar komt als depositieruimte voor activiteiten in de landbouwsector.

Extra brongerichte maatregelen Noord-Brabant en Limburg

Daarnaast is het nog van belang om te wijzen op de nadere brongerichte maatregelen in de provincies Noord-Brabant en Limburg. Beide provincies hebben een Verordening voor stikstof en Natura 2000 in relatie tot veehouderijen vastgesteld. In deze provinciale verordeningen worden extra brongerichte maatregelen voorgeschreven. Deze leiden tot een extra reductie van de ammoniakemissie van de landbouw. De effecten van de Limburgse verordening maken onderdeel uit van de PAS (de provincie Noord-Brabant heeft hier niet voor gekozen). De provincie Limburg zal 50% van de reductie van de stikstofdepositie die met de verordening wordt behaald, inzetten ten behoeve van ontwikkelingsruimte voor de landbouw.

Gebiedsanalyses

Voor alle Natura 2000-gebieden die in de PAS zijn opgenomen, zijn gebiedsanalyses gemaakt. Deze gebiedsanalyses maken onderdeel uit van het programma. Voor alle gebieden is in de gebiedsanalyses de conclusie getrokken dat, gezien de depositiedaling en de herstelmaatregelen, de instandhoudingsdoelstellingen op termijn kunnen worden gerealiseerd en dat intussen geen verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten optreedt. Door de vermindering van de stikstofdepositie is er ook ruimte voor economische ontwikkelingen. Deze ruimte is betrokken bij de ecologische beoordeling in de gebiedsanalyses.

Ontwikkelingsruimte en depositieruimte

De PAS kent een onderscheid tussen depositieruimte en ontwikkelingsruimte. Depositieruimte is de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor de groei van bestaande activiteiten en nieuwe economische ontwikkelingen beschikbaar is. De ontwikkelingsruimte is het gedeelte van de depositieruimte dat door het bevoegd gezag kan worden toegekend aan activiteiten die een zodanige stikstofdepositie veroorzaken op een voor stikstof gevoelig habitattype of leefgebied van soorten in een Natura 2000-gebied dat er voor die activiteit vooraf toestemming is vereist. Een ander onderdeel van de depositieruimte is beschikbaar voor autonome ontwikkelingen en voor activiteiten waarvoor geen toestemming hoeft te worden verleend (activiteiten die onder de grenswaarde blijven).

Uitgangspunten toedelen ontwikkelingsruimte

In de PAS zijn uitgangspunten opgenomen voor de bepaling van de depositieruimte en ontwikkelingsruimte en voor de toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte. Deze uitgangspunten zijn bindend voor de partijen die de PAS vaststellen.

Wanneer toestemming wordt verleend voor een activiteit en daarbij ontwikkelingsruimte is toegedeeld, dan gaat de toestemmingverlening gepaard met registratie van de voor die activiteit gebruikte ontwikkelingsruimte in AERIUS Register. Deze ruimte wordt afgeschreven van de totale ontwikkelingsruimte.

De uitgangspunten die in de PAS zijn opgenomen, zien op:

• depositieruimte algemeen;
• depositieruimte autonome ontwikkelingen en activiteiten onder grenswaarden;
• ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten (segment 1);
• ontwikkelingsruimte andere activiteiten (niet-prioritaire projecten; segment 2);
• economische ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouwsector (zie hierna);
• uitgangspunten verdeling eerste en tweede helft van het tijdvak programma;
• uitgangspunten reservering (segment 1);
• uitgangspunten toedeling (segment 2) (zie hierna);
• uitgangspunten voor de toedeling van ontwikkelingsruimte in de praktijk.

Economische ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouwsector

Conform de afspraken die zijn gemaakt in de “Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof” behoort tot de uitgangspunten van de PAS dat landelijk gemiddeld 56% van het effect van de generieke brongerichte landbouwmaatregelen beschikbaar komt als depositieruimte voor activiteiten in de landbouwsector. Voor de provincie Limburg wordt er daarnaast nog ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld ter grootte van 50% van het dalende effect op deposities als gevolg van de Verordening veehouderijen en Natura 2000 Limburg.

Uitgangspunten toedeling (segment 2)

Voor de toedeling van ontwikkelingsruimte in toestemmingsbesluiten kunnen GS van iedere provincie provinciale beleidsregels vaststellen.

Géén provinciale beleidsregels: als er geen provinciale beleidsregels worden vastgesteld, dan geldt voor de toedeling van ontwikkelingsruimte door GS voor niet-prioritaire projecten de volgorde van ontvangst van de aanvraag van een toestemmingsbesluit.

Wel provinciale beleidsregels: als er provinciale beleidsregels worden vastgesteld, dan gelden deze als aanvulling op de in het programma opgenomen regels over de toedeling van ontwikkelingsruimte. Er is ruimte voor nuancering en maatwerk per provincie.

Provincies hebben een aantal uitgangspunten gehanteerd als het gezamenlijke startpunt voor de provinciale beleidsregels:

• het ontmoedigen van aanvragen van toestemming voor activiteiten waarvoor een onevenredige hoeveelheid ontwikkelingsruimte is benodigd, door middel van een plafond voor toe te delen ontwikkelingsruimte (bijv. een vaste maximum waarde of een maximum groeipercentage);
• het gefaseerd toedelen van ontwikkelingsruimte om te voorkomen dat de beschikbare ontwikkelingsruimte snel opraakt, door middel van beperkingen aan de frequentie waarmee door steeds dezelfde aanvrager een beroep kan worden gedaan op ontwikkelingsruimte;
• het voorkomen van onnodige toedeling van ontwikkelingsruimte, door aan het verlenen van toestemming als voorwaarde een termijn te stellen waarbinnen de desbetreffende activiteit daadwerkelijk wordt uitgevoerd (bijv. een jaar*);
• het voorkomen van onwenselijke belasting door stikstofdepositie in de nabijheid van Natura 2000-gebieden, door middel van een uitsluiting van toedeling van ontwikkelingsruimte aan activiteiten met een bepaalde omvang van stikstofdepositie;
• GS handelen overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

* Een tijdsduur van 1 jaar is naar mijn mening onevenredig en onredelijk kort. Immers wordt tegen het gros van de verleende vergunningen beroep ingediend. Voordat er een uitspraak is gedaan door de Raad van State, verstrijkt er een geruime tijd. Bovendien zijn over het algemeen ook nog andere vergunningen benodigd. Ondernemers dienen naar mijn mening de mogelijkheid te hebben om te wachten met bouwen totdat alle vereiste vergunningen in rechte vast zijn komen te staan. Het is dan ook onredelijk om aan een vergunning, waarbij ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, een termijn te verbinden, laat staan een termijn van 1 jaar.

Een ander relevant uitgangspunt om te noemen is dat de verlening van toestemming voor een nieuwe activiteit onder toedeling van ontwikkelingsruimte betrekking heeft op de stikstofdepositie die de activiteit per kalenderjaar op een hectare zal veroorzaken. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen tijdelijke activiteiten (maximaal 5 jaar) en activiteiten voor onbepaalde tijd. Hierover zijn ook regels gesteld in de (ontwerp) Regeling PAS. Voor een toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS.

Passende beoordeling activiteit

Wanneer voor een bepaalde activiteit toestemming wordt verleend en daarbij ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, bestaat de passende beoordeling voor wat betreft het aspect stikstof uit de volgende onderdelen:

• een berekening van de toename van stikstofdepositie met behulp van AERIUS (zie voor een nadere toelichting hierop mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS);
• per project een kwantificering van de benodigde ontwikkelingsruimte;
• een verwijzing naar het programma en de passende beoordeling die voor het betrokken Natura 2000-gebied is gemaakt (gebiedsanalyse);
• de conclusie dat op basis van het programma en de conclusies van de passende beoordeling die in het kader van het programma is gemaakt, dat het project met het toedelen van ontwikkelingsruimte niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied.

Kortom: voor wat betreft het aspect stikstof kan bij vergunningverlening onder het regime van de PAS worden verwezen naar de PAS, de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling en de gebiedsanalyse van het betrokken Natura 2000-gebied.

Vergunningverlening en beoordeling bestaande bedrijven

In de praktijk zijn er veel veehouderijen – en andere bedrijven – die al járen bestaan, ook al voordat een natuurgebied als beschermd Natura 2000-gebied werd aangemerkt. Veel van deze bedrijven zijn nadien uitgebreid of gewijzigd. In sommige gevallen is hiervoor een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb-vergunning), in andere gevallen niet. Dat niet in alle gevallen een Nb-vergunning is verleend, is mede veroorzaakt door falend optreden van de Nederlandse overheid.

Wanneer een bedrijf is gewijzigd of uitgebreid en dit bedrijf een stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied, heeft het bedrijf een Nb-vergunning nodig. Gelet op de verschillende situaties, zoals hiervoor genoemd, is in de praktijk de vraag ontstaan van welke uitgangssituatie moet worden uitgegaan bij het verlenen van Nb-vergunningen op grond van de PAS. In de PAS wordt er een onderscheid gemaakt tussen een aantal situaties. In mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS ben ik hier ook reeds op ingegaan. In het navolgende ga ik hierop nader in aan de hand van hetgeen in de PAS zelf staat vermeld.

Beoordeling wijziging bedrijven die reeds een Nb-vergunning hebben

Als voor een bedrijf al een onherroepelijke Nb-vergunning is verleend, geldt de vergunde situatie als uitgangssituatie als een nieuwe Nb-vergunning nodig is wegens uitbreiding of wijziging van het bedrijf.

Beoordeling bedrijven die bestonden vóór de referentiedatum en nadien niet zijn gewijzigd

Als een bedrijf, dat al bestond vóór de referentiedatum en dat nadien niet is gewijzigd, in de toekomst wil wijzigen of uitbreiden, dan is er een Nb-vergunning nodig. Deze Nb-vergunning moet dan betrekking hebben op de bestaande bedrijfsvoering én op de uitbreiding of wijziging (kortom: de hele bedrijfsvoering).

Er hoeft echter enkel voor de toename van stikstofdepositie die het gevolg is van de uitbreiding of wijziging van het bedrijf ten opzichte van de feitelijke stikstofdepositie die het bedrijf veroorzaakte vóór de inwerkingtreding van de PAS ontwikkelingsruimte te worden toegedeeld. Voor de feitelijke depositie die werd veroorzaakt vóór de vaststelling van de PAS wordt geen ontwikkelingsruimte toegedeeld. Reden daarvoor is dat deze feitelijke depositie is opgenomen in de achtergronddepositie waarmee AERIUS heeft gerekend en die is meegenomen in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de PAS.

Beoordeling bedrijven die na de referentiedatum zijn opgericht of gewijzigd zonder Nb-vergunning (interimmers)

Door verschillende oorzaken is voor sommige bedrijven die na de referentiedatum zijn opgericht of gewijzigd geen Nb-vergunning verleend. De veehouderijen waarvoor dit geldt, worden ook wel “interimmers” genoemd. Uit de PAS volgt dat het aan het bevoegd gezag voor de vergunningverlening zelf is om beleid te bepalen ten aanzien van het legaliseren van de bedrijven van interimmers.

Wanneer interimmers hun bedrijf wensen te wijzigen of uit te breiden, geldt daarvoor in beginsel hetzelfde als voor bedrijven die bestonden vóór de referentiedatum en nadien niet zijn gewijzigd (zie hiervoor). Echter wordt aan het bevoegd gezag voor vergunningverlening de keuze gelaten om “als verfijning op deze basisbenadering” (aldus de PAS) maatwerk toe te passen ten aanzien van de wijze van omgang met wijzigingen van bedrijven die zonder Nb-vergunning hebben plaatsgevonden na 1 februari 2009, zijnde de datum waarop de Nb-vergunningplicht voor het eerst op alle Natura 2000-gebieden van toepassing werd.

Buurlanden

Wanneer voor een activiteit in Nederland een vergunning is benodigd op grond van de Natuurbeschermingswet, en deze activiteit mogelijk ook gevolgen kan hebben voor buitenlandse Natura 2000-gebieden, dan moeten deze gebieden ook beoordeeld worden. De beoordeling van de effecten op buitenlandse Natura 200-gebieden vindt plaats aan de hand van de toetsingskaders die het desbetreffende land hiervoor hanteert.

Zoals de PAS vermeldt, ligt het in de rede dat Duitsland en België de gevolgen van op hun grondgebied plaatsvindende activiteiten voor de stikstofdepositie op Nederlandse Natura 2000-gebieden dezelfde toetsingskaders hanteren als Nederland. Op dit moment toetsen Duitsland en België deze effecten echter niet.

Ik vind dit zorgwekkend, nu dit ertoe kan leiden dat buitenlandse activiteiten een negatieve invloed hebben op de ontwikkelingsruimte voor Nederlandse activiteiten. Ook vind ik het zorgwekkend dat hier niet zonder meer tegen wordt opgetreden door de Nederlandse overheid. Weliswaar is Nederland in gesprek met Duitsland en België, maar uit de PAS volgt dat pas wanneer meer dan 50% van de depositie wordt veroorzaakt door buurlanden en hierdoor tekorten ontstaan in de ontwikkelingsruimte, het uitgangspunt geldt dat de oplossing een verantwoordelijkheid is van alle bij het programma betrokken bevoegde gezagen. Oftewel: in veel gevallen zal de Nederlandse overheid geen verantwoordelijkheid nemen voor dit probleem. Een mijns inziens zorgwekkende situatie.

Slot

In het bovenstaande ben ik ingegaan op de PAS. Daarbij ben ik aangesloten bij de informatie die uit de PAS zelf voortvloeit, zonder deze juridisch te beoordelen. In de praktijk bestaat er wel discussie of de PAS juridisch stand zal houden.

mw. mr. Franca Dame

Dit artikel afdrukken