Blog

Regelmatig blijven er interessante uitspraken verschijnen over vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet. Deze keer sta ik stil bij een interessante uitspraak van de Afdeling over een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet voor de aanleg en het gebruik van een bedrijventerrein en de aanleg en het gebruik van een rondweg.

Het betreft een uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 (201309655), waarin een besluit van GS van de provincie Gelderland ter discussie stond, inhoudende het verlenen van een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb resp. Nb-vergunning) voor de aanleg en het gebruik van een bedrijventerrein en de aanleg en het gebruik van een rondweg. Het bedrijventerrein zal op korte afstand van het Natura 2000-gebied de Veluwe worden gerealiseerd en de rondweg zal gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied worden aangelegd. De uitspraak behelst een aantal interessante overwegingen van de Afdeling.

Aanwijzing als Natura 2000-gebied conform Habitatrichtlijn

Ten tijde van het verlenen van de Nb-vergunning was de Veluwe nog niet als Natura 2000-gebied op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen (artikel 10a Nb). Wel had er reeds een ontwerp aanwijzingsbesluit ter inzage gelegen. Ook was het gebied reeds aangewezen als Vogelrichtlijngebied en op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn geplaatst. Hieruit volgt derhalve nog eens duidelijk dat ook wanneer een gebied dus nog niet definitief is aangewezen als Natura 2000-gebied op grond van de Habitatrichtlijn, aan dit gebied wel reeds bescherming toekomt.

Saldering stikstofdepositie in relatie tot stikstofverordening

De provincie Gelderland heeft een stikstofverordening vastgesteld (Verordening Stikstof en Natura 2000 Gelderland). Uit de verordening zelf volgt dat deze slechts van toepassing is op veehouderijbedrijven, waarbij sprake is van een wijziging in veebezetting of staltype die leidt tot een toename van de stikstofdepositie op een voor stikstofgevoelig habitat in een in Gelderland gelegen Natura 2000-gebied. In onderhavige kwestie zijn voor het mitigeren van de toename van de stikstofdepositie tengevolge van de aanleg en het gebruik van het bedrijventerrein en de rondweg echter wel de ammoniakrechten van stoppende veehouderijen gebruikt. Te dien aanzien heeft de Afdeling het volgende overwogen.

De Afdeling wijst in de eerste plaats op haar uitspraak van 19 maart 2014 (201208463), waaruit volgt dat GS een depositiebank heeft bijgehouden ten behoeve van de vergunningverlening voor de uitbreiding van agrarische bedrijven die leiden tot een toename van stikstofdepositie onder de drempelwaarde van 0,5% van de kritische depositiewaarde van een voor stikstofgevoelig habitat (hierna: de niet geregelde depositiebank). In deze niet op de verordening gebaseerde depositiebank worden deposities opgenomen die ingevolge artikel 5, eerste lid, van de stikstofverordening niet in de op de verordening gebaseerde depositiebank mogen worden opgenomen. Het betreft de stikstofdeposities die beneden de drempelwaarde liggen. Deze stikstofdeposities komen dus in de niet geregelde depositiebank.  De vergunning voor een uitbreiding van een agrarisch bedrijf die leidt tot een toename van de stikstofdepositie onder de drempelwaarde kon volgens vast beleid van GS worden vergund als het saldo in de niet geregelde depositiebank toereikend was.

Vervolgens overweegt de Afdeling dat de stikstofverordening in casu niet van toepassing is, omdat het gaat om een Nb-vergunning voor de aanleg en het gebruik van een bedrijventerrein en rondweg. Naar het oordeel van de Afdeling staat de stikstofverordening er echter niet aan in de weg dat saldering plaatsvindt met deposities afkomstig van een agrarisch bedrijf ten behoeve van de verlening van een Nb-vergunning voor een niet agrarisch project. Dit laat echter onverlet dat saldering met deposities afkomstig van agrarisch bedrijven gelet op het bepaalde in de stikstofverordening over het inrichten van een salderingssysteem alleen kan als verzekerd is dat de milieutoestemmingen waarmee gesaldeerd is, niet zijn of zullen worden gebruikt in het kader van vergunningen voor agrarische bedrijven waarbij toepassing wordt gegeven aan de stikstofverordening of de beleidsregels.

Kortom: in beginsel mag voor het mitigeren van de toename van de stikstofdepositie tengevolge van de aanleg en het gebruik van het bedrijventerrein en de rondweg worden gesaldeerd met de ammoniakrechten van stoppende agrarische bedrijven. Het is echter wel van belang om vervolgens nog te toetsen of is verzekerd dat deze ammoniakrechten niet reeds eerder zijn gebruikt.

In casu gaat het om de ammoniakrechten van stoppende agrarische bedrijven die zijn gelegen onder de drempelwaarde van de stikstofverordening. Daarmee komen de ammoniakrechten niet in de op grond van de depositiebank geregelde depositiebank, maar in de niet geregelde depositiebank. Voor deze depositiebank ontbreekt een regeling voor opname en registratie van deposities van beëindigde agrarische bedrijven. Daardoor kan ingeval van een reeds beëindigd agrarisch bedrijf niet op grond van objectieve gegevens worden vastgesteld dat de depositie van de bedrijf niet in de niet geregelde depositiebank is opgenomen. Gelet daarop is niet verzekerd dat de depositie van het bewuste agrarisch bedrijf niet is opgenomen in de niet geregelde depositiebank en is gebruikt ten behoeve van de verlening van een Nb-vergunning voor een agrarisch bedrijf.

Dit kan anders zijn, indien het een agrarisch bedrijf betreft waarvan de stikstofdepositie onder de drempelwaarde van de stikstofverordening blijft, en dat bedrijf nog niet is beëindigd (maar dat nog wel zal doen). In dat geval kunnen de ammoniakrechten van dit agrarisch bedrijf in beginsel wel ingezet worden voor saldering. In onderhavige kwestie was ook sprake van een dergelijk bedrijf (hierna: agrarisch bedrijf X).

Saldering

Om te beoordelen of een saldering voldoet aan de vereisten van artikel 19kd, eerste lid, Nb – alsmede de jurisprudentie daaromtrent – moet worden nagegaan wat de ammoniakemissie was op grond van de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedata en wat de ammoniakemissie op grond van de aangevraagde situatie is. Eveneens moet rekening worden gehouden met eventueel tussentijds verleende vergunningen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 zijn daarbij met name de vergunningen met een lager toegestane ammoniakemissie van belang.

In onderhavige kwestie ging het om de ammoniakrechten van agrarisch bedrijf X. De vergunde situatie van dit bedrijf was als volgt:

• vergunning 7 juli 1983: 1107,3 kg/NH3/jaar
• vergunning 17 december 2001: 1487 kg/NH3/jaar, met het voorschrift “dat binnen vijf jaar na het van kracht worden van de vergunning de ammoniakemissie dient te zijn gereduceerd tot een niveau van maximaal 866,8 kg, hetgeen overeenkomt met een ammoniakdepositie van maximaal 49,4 mol potentieel zuur per hectare per jaar”

Uit de milieuvergunning van 17 december 2001 vloeit voort dat ten tijde van de intrekking van de milieuvergunning ten behoeve van de saldering een ammoniakemissie is toegestaan van 866,8 kg/NH3/jaar. Nu dit minder is dan de vergunde situatie op de referentiedatum, kan gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 maximaal deze emissie en de daaruit voortvloeiende depositie worden benut ten behoeve van saldering.

Berekeningsmethodiek stikstofdepositie en beheermaatregelen

Ten behoeve van de aanvraag om een Nb-vergunning is een passende beoordeling opgesteld. In deze passende beoordeling is een tabel opgenomen, welke de verrekening van de toe- en afnames weergeeft van de verschillende locaties waar een habitattype in het onderzoeksgebied voorkomt. De tabel geeft dus niet de toe- of afname van stikstofdepositie per locatie waar een habitattype voorkomt weer. De berekende gemiddelde toe- of afname van stikstofdepositie is vervolgens als uitgangspunt genomen voor de beoordeling van de effecten van stikstofdepositie vanwege het project op een habitattype.

Te dien aanzien heeft de Afdeling overwogen dat de gevolgen per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype, in kaart moeten worden gebracht. Een verrekening van de toe- en afnames van stikstofdeposities over de totale oppervlakte van een habitattype in een Natura 2000-gebied geeft onvoldoende inzichten om een oordeel te kunnen geven over het duurzaam behoud van dat habitattype in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen.

Voor de motivering hiervan verwijst de Afdeling onder meer naar het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014 (zaak C-521/12) met betrekking tot de A2 (zie mijn artikel over dit arrest en/of rechtsoverweging 9.6-9.9 van onderhavige uitspraak van de Afdeling).

Beëindiging agrarisch bedrijf geen mitigerende maatregel

In onderhavige kwestie heeft de Afdeling geoordeeld dat de beëindiging van het agrarisch bedrijf X niet is aan te merken als een mitigerende maatregel. Voor de beoordeling van een project dienen namelijk alle rechtstreeks met het project samenhangende gevolgen beoordeeld te worden. De afname van stikstofdepositie als gevolg van de beëindiging van agrarisch bedrijf X is in dit geval een rechtstreeks, onlosmakelijk gevolg van de uitvoering van het project. Het agrarisch bedrijf is namelijk gevestigd op de gronden van het toekomstig bedrijventerrein waarvoor onderhavige Nb-vergunning is aangevraagd.

Beheermaatregelen als mitigerende maatregel?

Uit het arrest van het Hof van Justitie van 15 mei 2014 leidt de Afdeling af dat bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, slechts die beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt. Positieve gevolgen van maatregelen voor een areaal van een habitattype waarvoor het project geen negatieve effecten heeft, kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling of het project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied.

Dit betekent dat de in onderhavige kwestie voorgestelde beheermaatregelen mogen daarom slechts als mitigerende maatregel worden meegewogen in de passende beoordeling, indien deze worden uitgevoerd ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een toename van stikstofdepositie plaatsvindt. In onderhavige kwestie is dit niet, althans onvoldoende, verzekerd.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken