Blog

Op 8 april 2015 (201402208 e.a.) heeft de Afdeling weer een belangrijke uitspraak gedaan over de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet. Uit de uitspraak volgt onder meer dat het hanteren van een “ondergrens” van 0,05 mol/ha/jaar niet is toegestaan en dat er geen verplichting geldt voor het coördineren van Nb-vergunningen.

Situatie

Aan de orde waren 39 beroepschriften die de MOB had ingediend tegen evenzoveel vergunningen op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb resp. Nb-vergunning). Het gaat om Nb-vergunningen die zijn verleend door de provincie Overijssel. Omdat de beroepsgronden in al deze zaken nagenoeg identiek waren, heeft de Afdeling de beroepschriften gezamenlijk behandeld en hierover één uitspraak gedaan.

Juridisch kader

Op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb is een vergunning vereist voor projecten of andere handelingen die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of sprake kan zijn van een dergelijke verslechtering of verstoring dient altijd te worden beoordeeld aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen.

Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u naar de verschillende artikelen die ik hierover reeds eerder schreef.

Uitspraak

In de uitspraak komen een diverse belangrijke onderwerpen aan de orde. Eerst geef ik een beknopt overzicht van de overwegingen van de Afdeling, welke daarna nader worden uitgewerkt.

Uitspraak: kort

• Anders dan de MOB heeft gesteld, geldt op grond van de Natuurbeschermingswet geen coördinatieplicht voor vergunningverlening van verschillende provincies.
• Anders dan de MOB heeft gesteld, mag bij salderen wel worden uitgegaan van de vergunde situatie in plaats van de feitelijke situatie.
• Anders dan de MOB heeft gesteld, bestaat voor een provincie geen verplichting om aanvullende maatregelen te treffen voor een verdere reductie van de stikstofdepositie bij het verlenen van een individuele vergunning.
• De MOB heeft gesteld dat niet gesaldeerd kan worden door het intrekken van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning of andere vorm van toestemming op grond van de milieuwetgeving, omdat er publiekrechtelijk geen grondslag bestaat voor het overdragen van emissierechten van een saldogevende locatie aan een saldo-ontvangende locatie. De Afdeling heeft ten aanzien daarvan overwogen dat geen doorslaggevende betekenis toekomt aan het al dan niet bestaan van een grondslag voor overdracht van ammoniakrechten. Er moet namelijk worden getoetst aan de voorwaarden die gelden voor de externe saldering, zoals deze in het bijzonder uit de jurisprudentie voortvloeien. Indien aan deze voorwaarden wordt voldaan, bestaat naar het oordeel van de Afdeling voldoende zekerheid dat geen effecten zullen optreden.
• De MOB heeft gesteld dat de provincie ten onrechte geen onderzoek heeft uitgevoerd naar de cumulatieve effecten van verschillende projecten. Daarover heeft de Afdeling overwogen dat de provincie als uitgangspunt heeft genomen dat enkel een vergunning wordt verleend indien geen sprake is van effecten van de aangevraagde activiteiten. In dat geval behoeft de provincie geen onderzoek uit te voeren naar cumulatieve effecten in verband met deze activiteiten.
• Depositie 0,05 mol/ha/jaar: te dien aanzien heeft de Afdeling overwogen dat de provincie met het hanteren van een “ondergrens” van 0,05 mol/ha/jaar niet kan uitsluiten dat er significante effecten zullen optreden. Omdat de provincie niet kan uitsluiten dat er significante effecten optreden, hadden de Nb-vergunningen niet verleend kunnen worden.

Uitspraak: nadere toelichting

Coördinatiebevoegdheid

Het komt regelmatig voor dat een project of andere handeling een stikstofdepositie kan veroorzaken op Natura 2000-gebieden die in verschillende provincies zijn gelegen en voor dat project of die andere handeling een Nb-vergunning in verschillende provincies is vereist. Indien voor het realiseren of verrichten van een project of andere handeling naast de bij GS aangevraagde Nb-vergunning andere besluiten zijn vereist, hebben GS de bevoegdheid om in overleg met andere bestuursorganen de besluitvorming te coördineren.

Bij de beslissing over het al dan niet toepassen van de bevoegdheid om de besluitvorming te coördineren, hebben GS beleidsvrijheid. Van een verplichting tot coördinatie is, anders dan de MOB heeft gesteld, geen sprake.

In aanvulling daarop heeft de Afdeling overwogen dat een coördinatie geen inhoudelijke, maar enkel een procedurele afstemming inhoudt. De Afdeling volgt de MOB dan ook niet in de stelling dat het toepassen van coördinatie inhoudelijk tot andere besluiten zou leiden.

Salderen op basis van vergunde situatie

De MOB heeft gesteld dat bij de beoordeling van de vraag of een project leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten onrechte is uitgegaan van de vergunde in plaats van de feitelijke situatie.

De Afdeling heeft met deze beroepsgrond korte metten gemaakt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt immers dat de vraag of een project of andere handeling leidt tot een toename van de stikstofdepositie mag worden beoordeeld aan de hand van de vergunde situatie. Kortom: salderen mag op basis van vergunningen.

Maatregelen reductie stikstofdepositie

De MOB heeft gesteld dat de provincie aanvullende maatregelen verplicht had moeten stellen voor een verdere reductie van de stikstofdepositie met als doel de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden.

Ook met deze beroepsgrond heeft de Afdeling korte metten gemaakt. Zoals de Afdeling immers eerder al heeft overwogen, kán een provincie beleid voeren dat inhoudt dat een vergunning slechts wordt verleend indien maatregelen worden getroffen om een verdere reductie van de stikstofdepositie te bewerkstelligen. Er bestaat dus, anders dan de MOB heeft gesteld, geen verplichting om dergelijke maatregelen in individuele vergunningen voor te schrijven indien geen zodanig beleid door het bevoegd gezag wordt gevoerd.

Salderen met en overdragen van vergunningen

De MOB heeft voorts gesteld dat het kopen van ammoniakrechten ten behoeve van externe saldering niet als maatregel kan worden meegenomen in de beoordeling van een aanvraag om een Nb-vergunning, omdat deze rechten op grond van de wet niet kunnen worden overgedragen.

De Afdeling volgt de MOB ook in dit standpunt niet. De vraag of ammoniakrechten c.q. milieuvergunningen al dan niet kunnen worden overgedragen, heeft naar het oordeel van de Afdeling geen doorslaggevende rol. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan saldering in de vorm van (gedeeltelijke) intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning, Nb-vergunning of melding (hierna: milieutoestemming) ten behoeve van de verlening van een Nb-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Een voorwaarde om deze vorm van saldering als maatregel te kunnen betrekken bij een passende beoordeling, is dat er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieutoestemming en de verlening van de Nb-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming voor de saldogevende locatie daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van de saldo-ontvangende locatie. Dit kan blijken uit een intrekkingsbesluit of een overeenkomst tussen de saldogevende en saldo-ontvangende locatie over de overname van de ammoniakrechten van de in te trekken milieutoestemming. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van de saldogevende locatie (in zoverre) daadwerkelijk is of wordt beëindigd.

Deze voorwaarden voor het aanmerken van externe saldering als maatregel zijn gesteld uit het oogpunt van de op grond van artikel 19g, eerste lid, Nb vereiste zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worde aangetast. Er dient zekerheid te zijn dat geen toename van de stikstofdepositie plaatsvindt ten opzichte van de relevante referentiedata. Het zwaartepunt in deze beoordeling ligt dan ook bij de verzekering dat een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie voortvloeiend uit een eerdere milieutoestemming, die geen effecten zal hebben, niet langer afkomstig zal zijn van de saldogevende locatie maar van de saldo-ontvangende locatie. Omdat de hoeveelheid stikstofdepositie afkomstig van een saldogevende locatie voorvloeit uit een eerdere milieutoestemming, acht de Afdeling een intrekking van of een overeenkomst betreffende de intrekking van een milieutoestemming van de saldogevende locatie ten behoeve van de saldo-ontvangende locatie voldoende voor de verzekering dat geen effecten zullen optreden.

“Ondergrens” 0,05 mol/ha/jaar

De MOB heeft gesteld dat het provinciaal beleid op grond waarvan de provincie Natura 2000-gebieden waarop een depositie van een bedrijf van maximaal 0,05 mol/ha/jaar is berekend, niet betrekt bij de beoordeling van een aanvraag om een Nb-vergunning in strijd is met de Natuurbeschermingswet.

De provincie past een “ondergrens” toe van 0,05 mol/ha/jaar bij de beoordeling van een aanvraag om een Nb-vergunning. De ondergrens is van toepassing wanneer de aangevraagde activiteiten van een bedrijf op geen enkel punt in een Natura 2000-gebied een berekende bijdrage veroorzaakt die hoger is dan 0,05 mol/ha/jaar.

De Afdeling heeft overwogen dat gelet op artikel 19d, eerste lid, Nb het niet beoordelen van projecten of andere handelingen slechts mogelijk is indien op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het project of de andere handeling, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied niet kunnen verslechteren.

De uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013 (zaaknr. 201205887 e.a.) is in onderhavige kwestie niet van overeenkomstige toepassing. In deze uitspraak heeft de Afdeling, kort gezegd, overwogen dat in het kader van de depositiebank die is ingesteld bij de Verordening stikstof en Natura 2000 van de provincie Noord-Brabant een drempelwaarde van 0,051 mol/ha/jaar mag worden gebruikt. Het beoordelen van de stikstofdepositie in het kader van deze verordening is niet gelijk te stellen met het beoordelen van de gevolgen van de stikstofdepositie ten behoeve van het verlenen van een Nb-vergunning.

De Afdeling heeft voorts overwogen dat de provincie uit de stelling dat een berekende bijdrage van maximaal 0,05 mol/ha/jaar slechts een verwaarloosbaar kleine bijdrage betreft, zonder nadere beoordeling of die bijdrage een toename, afname of gelijkblijvende depositie is ten opzichte van de referentiesituatie, ten onrechte heeft geconcludeerd dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aangevraagde projecten en andere handelingen een verslechterend effect kunnen hebben op Natura 2000-gebieden.

De provincie had voor de onderbouwing van dit standpunt een deskundigenrapport op laten stellen. Hierin stond onder meer ook het volgende vermeld:

“De hoeveelheid van 0,05 mol/ha/jr is minder dan 1 gram stikstof per ha per jaar, ofwel minder dan één suikerkorrel per gemiddelde studentenkamer (10 vierkante meter) in een heel jaar. Het terugvinden van deze hoeveelheid kun je als “onmeetbaar klein” zien.”

De Afdeling is hier evenwel aan voorbij gegaan en heeft het beroep van de MOB op dit punt gegrond verklaard. Gelet op de aanvullende gegevens en motivering die de provincie hangende de beroepsprocedure aan de Afdeling heeft toegestuurd, heeft de Afdeling geconcludeerd dat op basis hiervan (alsnog) kan worden uitgesloten dat significante effecten zullen optreden. De Afdeling heeft om die reden de rechtsgevolgen van alle Nb-vergunningen in stand gelaten.

Slot

Deze uitspraak bevat een aantal belangrijke overwegingen. Ook in het kader van de PAS kan de uitspraak mogelijk nog een belangrijke rol spelen.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken