Blog

Het Programma Aanpak Stikstof mag niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt, zo oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. In dit blog ga ik in op de gevolgen die de uitspraak voor de praktijk heeft.

Het PAS geldt niet

Zoals ik in deel 5 van mijn blogserie heb toegelicht, is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) onverbindend verklaard voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn opgenomen. Dit betekent dat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is.

Het PAS-beoordelingskader mag niet meer worden toegepast

Omdat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is, is ook het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op een aanvraag om een natuurvergunning of een ander toestemmingsbesluit voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt.

Wat bepaalt het PAS-beoordelingskader zoal?

1. De stikstofdepositie van een activiteit op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen, moet met AERIUS Calculator worden bepaald.
2. De manier waarop moet worden berekend of een activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarom ontwikkelingsruimte nodig heeft, is wettelijk vastgelegd voor Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen (zie daarvoor mijn blogs ‘Ontwerp Regeling Programmatische Aanpak Stikstof’ en ‘Inwerkingtreding Programmatische Aanpak Stikstof’).
3. In de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning of ander toestemmingsbesluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.
4. Op grond van het PAS-beoordelingskader kan een toestemming worden verleend als:
   1. een activiteit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of ten opzichte van een eerder verleende natuurvergunning, of
   2. een activiteit wel leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarvoor voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is en deze aan de activiteit wordt toegedeeld.
5. Voor een activiteit met een stikstofdepositie die onder de drempel- en grenswaarde blijft, is geen natuurvergunning nodig.
6. Het is verboden om extern te salderen. Hiervan kan het bevoegd gezag alleen in uitzonderlijke situaties afwijken.

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie deel 2 en deel 3 van mijn blogserie), had deze passende beoordeling niet mogen worden gebruikt om activiteiten toe te staan.

Gevolgen voor alle toestemmingen

Omdat de passende beoordeling van het PAS is bedoeld als onderbouwing voor het verlenen van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte, heeft de uitspraak gevolgen voor alle toestemmingen die op basis van het PAS-beoordelingskader konden worden verleend, dus:

• zowel in het geval er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie als in het geval er wel sprake is van een toename van stikstofdepositie;
• zowel voor prioritaire projecten (segment 1) als overige projecten (segment 2).

De toestemmingen zijn verleend zonder dat daaraan een juiste, toereikende passende beoordeling ten grondslag ligt. Toestemmingen die nog niet onherroepelijk zijn (waarover nog een juridische procedure loopt), liggen daarom in beginsel gereed voor vernietiging. En toestemmingen waarvoor een aanvraag is ingediend maar die nog niet (definitief) zijn verleend, zullen niet meer verleend kunnen worden op basis van het PAS-beoordelingskader.

Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om natuurvergunningen (artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 oud of artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming) of omgevingsvergunningen waarin het onderdeel Natura 2000 beoordeeld is of – achteraf bezien – beoordeeld had moeten worden.

Niet vergunningplichtige activiteiten zijn alsnog vergunningplichtig

De uitspraak heeft ook gevolgen voor activiteiten waarvoor op grond van het PAS-beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was, omdat de stikstofdepositie onder de drempel- en grenswaarde bleef. Soms was voor deze activiteiten wel een PAS-melding nodig. Deze PAS-melding heeft echter geen betekenis (meer).

De activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder natuurvergunning zijn gerealiseerd of verricht, zijn daarom alsnog vergunningplichtig.

Bestemmingsplannen waarbij het PAS een rol speelt

Als een bestemmingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan kan dat plan significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor zo’n bestemmingsplan moet een passende beoordeling worden gemaakt.

In verschillende bestemmingsplannen is hiervoor verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Dat had gelet op de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 niet gemogen. De passende beoordeling voldoet immers niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Als zo’n bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is en over het voorgaande bezwaren naar voren zijn gebracht in een juridische procedure, dan zal het bestemmingsplan moeten worden aangepast.

Een zogeheten één-op-één-inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan is gelet op de uitspraak niet toegestaan als deze natuurvergunning is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader. Dat geldt ook als de natuurvergunning al onherroepelijk is. Deze vergunning kan niet worden gebruikt als basis voor een (één-op-één-inpassing in een) bestemmingsplan.

Passende beoordeling

De Raad van State heeft in de uitspraak ook de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, bijgesteld. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor zaken waarin het PAS niet is toegepast.

Voor meer informatie over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, verwijs ik naar deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019.

Samenvatting van de gevolgen

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Hoe nu verder?

Hoe moet het nu verder met natuurvergunningen en andere besluiten waarin de stikstofdepositie van een activiteit op een Natura 2000-gebied moet worden beoordeeld? Wordt extern salderen weer ‘hot’? Hierop ga ik in deel 7 van mijn blogserie in.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

1. inleiding
2. passende beoordeling
3. de verwachte voordelen van maatregelen
4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
5. onderdelen onverbindend
6. gevolgen voor de praktijk (dit blog)
7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
8. eerste reactie overheid
9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken