0

Regeling stikstofdepositie artikel 19kd Nb

In een vorig artikel schreef ik over de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 van de Natuurbeschermingswet 1998 (in het vervolg: Nb). Bij de toepassing van dit artikel is de bijzondere regeling voor stikstofdepositie zoals opgenomen in artikel 19kd Nb van groot belang. Op deze bijzondere regeling zal ik thans nader ingaan.

Op grond van artikel 19d lid 1 Nb is het verboden om zonder vergunning projecten of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000 gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Op grond van artikel 19kd Nb betrekt het bevoegd gezag bij het verlenen van een vergunning op grond van artikel 19d lid 1 Nb niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op een Natura 2000 gebied als de handeling reeds op de referentiedatum werd verricht en sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd, en sindsdien per saldo geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt. Hetzelfde geldt voor een handeling die na de referentiedatum is begonnen, of na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie per saldo niet is toegenomen of zal toenemen:

Bij besluiten over het toepassen van artikel 19c en het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekt het bevoegd gezag niet de gevolgen die een handeling kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:

a. de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;

b. de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.”

Wanneer per saldo dus geen sprake is van een toename van de uitstoot van stikstof op een Natura 2000 gebied ten opzichte van de referentiedatum, kan de vergunning ex artikel 19d lid 1 Nb zonder passende beoordeling worden verleend. Daarbij dient benadrukt te worden dat voor de toepassing van onderhavige stikstofregeling de voorwaarde geldt dat nergens de stikstofdepositie toeneemt op de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000 gebieden.

Geen uitzondering op vergunningplicht artikel 19d Nb

Artikel 19kd Nb betekent uitdrukkelijk geen uitzondering op de vergunningplicht ex artikel 19d Nb. Dit heeft de Raad van State uitdrukkelijk overwogen in haar uitspraak van 7 september 2011 (zaaknr. 201003301). Uit de geschiedenis en totstandkoming van artikel 19kd Nb zou weliswaar afgeleid kunnen worden dat is beoogd om de vergunningplicht van artikel 19d lid 1 Nb niet van toepassing te laten zijn op gevallen waarin ten opzichte van de referentiedatum per saldo geen toename plaatsvindt van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige natuurlijke habitats en de habitats voor soorten in een Natura 2000 gebied (Kamerstukken I 2009/10, 32 127, C, blz. 40 en 42), maar dit kennelijk beoogde rechtsgevolg van artikel 19kd Nb heeft zijn weerslag niet gevonden in de tekst van deze bepaling. Naar het oordeel van de Afdeling dient doorslaggevende betekenis te worden toegekend aan de tekst van artikel 19kd Nb.

Artikel 19kd Nb betreft dus geen uitzondering op de vergunningplicht, maar zegt enkel iets over de vraag of de vergunning verleend kan worden. Wanneer aan de voorwaarden van artikel 19kd Nb is voldaan en er geen andere elementen zijn die nadelige effecten kunnen hebben, dan worden de gevolgen van de stikstofdepositie niet betrokken bij de vergunningverlening en moet een vergunning worden verleend.

Referentiedatum

Voor de toepassing van artikel 19kd Nb moet een vergelijking worden gemaakt met het gebruik dat op de referentiedatum werd verricht respectievelijk de handeling die na de referentiedatum is begonnen. Een nadere toelichting op de referentiedatum is gegeven in artikel 19kd lid 3 Nb. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen twee situaties. De referentiedatum is op grond van artikel 19kd lid 3 Nb in beginsel 7 december 2004, zijnde de datum waarop de lijst van gebieden van communautair belang is vastgesteld en dus het beschermingsregime voor Natura 2000 gebieden van kracht is geworden. Voor gebieden die op een latere datum dan 7 december 2004 zijn aangewezen als Natura 2000 gebied, wordt voor de referentiedatum uitgegaan van de dag waarop het nationale besluit tot aanwijzing is genomen (Vogelrichtlijngebied) of de dag waarop het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst (Habitatrichtlijngebied).

Deze referentiedata zijn evenwel in strijd met de Habitatrichtlijn, althans voor zover het gaat om Vogelrichtlijngebieden die reeds voor 7 december 2004 zijn aangewezen. Bij de beoordeling of sprake is van significante gevolgen door stikstofdepositie in het kader van de vergunningverlening zou voor dergelijke Vogelrichtlijngebieden de situatie waarvoor reeds toestemming is verleend op de datum waarop de aanwijzing van het desbetreffende gebied van kracht is geworden, doch geen datum die is gelegen voor 10 juni 1994, aldus de Raad van State (7 september 2011, zaaknr. 201003301).

Gelet op deze jurisprudentie – en de Habitatrichtlijn – moeten de volgende drie situaties worden onderscheiden:

  1. een Natura 2000 gebied dat is aangewezen op grond van de Vrl vóór 7 december 2004
  2. een Natura 2000 gebied dat is aangewezen op grond van de Vrl op of na 7 december 2004
  3. een Natura 2000 gebied dat is opgenomen op de lijst van gebieden met communautair belang op grond van de Hrl.

Voor categorie b en c kan in artikel 19kd Nb de referentiedatum van 7 december 2004 toegepast worden. Voor categorie a geldt een andere referentiedatum, namelijk een eerdere: ófwel het moment van aanwijzing vóór 7 december 2004 ófwel (uiterlijk) 10 juni 1994 (de datum waarop de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn is afgelopen).

Uitleg aan de hand van vergunde situatie

Artikel 19kd Nb dient uitgelegd te worden aan de hand van de vergunde situatie op de referentiedatum en dus niet aan de hand van de feitelijke emissie op dat moment. Volgens de Raad van State is immers een toestemming nodig van voor de aanwijzing van het gebied als Natura 2000 gebied. Als toestemming geldt een vergunning danwel melding op grond van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. Het komt erop neer dat een vergunning ex artikel 19d lid 1 Nb met toepassing van artikel 19kd Nb verleend kan worden – dus zonder passende beoordeling – als er geen toename van de depositie is ten opzichte van de vergunde situatie voor de relevante referentiedatum.

Externe saldering

Tot slot heeft de Raad van State zich in haar uitspraak van 7 september 2011 uitgelaten over externe saldering. Bij externe saldering wordt de toename van ammoniakdepositie door de uitbreiding of wijziging van een agrarisch bedrijf gecompenseerd met de afname van de ammoniakdepositie door een stoppend agrarisch bedrijf waarvan de milieuvergunning wordt ingetrokken. Aan externe saldering als mitigerende maatregel worden een aantal voorwaarden gesteld:

–            er moet sprake zijn van een duidelijke c.q. directe samenhang tussen het uitbreidende en stoppende bedrijf;

–            gewaarborgd moet zijn dat het stoppend bedrijf niet opnieuw begint;

–            de verworven depositierechten van het stoppend bedrijf moeten zien op hetzelfde natuurgebied als waarop de depositie van het uitbreidend bedrijf ziet;

–            met voldoende zekerheid moet vaststaan dat geen sprake is van toename van depositie op het natuurgebied.

Op grond van artikel 19kd Nb mag rekening worden gehouden met saldering en andere mitigerende maatregelen. Indien door externe saldering de ammoniakdepositie ‘per saldo’ niet is toegenomen kan op grond van artikel 19kd Nb worden afgezien van een passende beoordeling.

Voorgestelde wijziging artikel 19kd Nb

Gelet op de uitspraak van de Raad van State van 7 september 2011 schort het een en ander aan artikel 19kd Nb. Dit is voor de wetgever aanleiding geweest om een wijziging van artikel 19kd Nb voor te stellen.

Zoals gezegd, heeft de wetgever met de invoering van artikel 19kd Nb wel beoogd een uitzondering te maken op de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 Nb, maar is dit niet als zodanig in de tekst van artikel 19kd Nb bepaald. Gelet daarop ligt thans een voorstel tot wijziging van artikel 19kd lid 1 Nb voor. De redactie van artikel 19kd lid 1 Nb wordt gewijzigd in:

“Onder significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid, en 19j, tweede lid, worden niet verstaan de gevolgen van een handeling, onderscheidenlijk de in een plan voorziene activiteiten, door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:

  1. a.      de handeling is gebruik dat op de referentiedatum werd verricht, onderscheidenlijk het plan was van toepassing op de referentiedatum en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
  2. b.      de handeling is een activiteit die na de referentiedatum is begonnen, of een gebruik dat na de referentiedatum in betekende mate is gewijzigd, onderscheidenlijk het plan is van toepassing geworden na de referentiedatum, of is nadien in betekenende mate gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik of dat plan, per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.”

In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 33 135, nr. 3) heeft de wetgever overwogen dat “indien wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 19kd worden de gevolgen van een project, onderscheidenlijk een plan, door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied niet verstaan onder significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid, en 19j, derde lid van de Nb-wet 1998.”

Hiermee wordt echter nog geen wijziging van artikel 19d lid 1 Nb bewerkstelligd. Nog telkenmale laat de wetgever na uitdrukkelijk te bepalen dat indien wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 19kd Nb een uitzondering geldt op de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 Nb. Ook overigens maakt de voorgestelde wijziging van artikel 19kd Nb nog telkenmale geen uitzondering op de vergunningplicht ex artikel 19d lid 1 Nb. Zoals mr. Frins terecht heeft aangegeven in zijn artikel ‘Het voorstel tot wijziging van de salderingsregeling van art. 19kd Nbw 1998. Pleister op de wonden?’ (Tijdschrift voor Agrarisch Recht, nr. 7/8 augustus 2012) bepaalt artikel 19d lid 1 Nb immers dat het verboden is zonder vergunning “(…) projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, (…) de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen (…)”

De terminologie van artikel 19kd Nb – ‘significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid’ – is niet in overeenstemming met de tekst van artikel 19d lid 1 Nb – ‘verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben’. Daarbij komt dat, zoals uit de bewoordingen van artikel 19d lid 1 Nb blijkt, ook projecten of andere handelingen waardoor de kwaliteit van een Natura 2000 gebied ‘slechts’ verslechtert (dus niet significant verslechtert) eveneens vergunningplichtig zijn. Mr. Frins geeft daarbij in zijn artikel een goed voorbeeld aan de hand van veehouderijen. Aangezien veel veehouderijen in de buurt van Natura 2000 gebieden veelal tot een verslechtering van de kwaliteit van het Natura 2000 gebied leiden, is niet uitgesloten dat voor de uitbreiding c.q. wijziging van deze veehouderijen de vergunningplicht overeind blijft. Ook gelet hierop lijkt de voorgestelde wijziging van artikel 19kd Nb thans nog telkenmale aan zijn doel voorbij te schieten.

Dit geldt eveneens voor wat betreft de voorgestelde wijziging van artikel 19kd lid 3 Nb. Ook hier heeft de wetgever een wijziging voorgesteld in verband met de uitspraak van de Raad van State van 7 september 2011. Welke referentiedata de Habitatrichtlijn hanteert, moge ook voor de wetgever inmiddels duidelijk zijn. Doch gelet op de voorgestelde wijziging van artikel 19kd lid 3 Nb kunnen hier vraagtekens bij geplaatst worden. De voorgestelde wijziging van artikel 19kd lid 3 Nb luidt als volgt:

“Onder ‘referentiedatum’ als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:

voor gebieden ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG:

  1. a.      voor gebieden ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG:
    1. 1.      7 december 2004, of
    2. 2.      de datum waarop het desbetreffende gebied door de Europese Commissie tot een gebied van communautair belang is verklaard ter uitvoering van artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG, voor zover die verklaring plaatsvindt na 7 december 2004;
  2. b.      voor gebieden ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG de datum waarop het desbetreffende gebied is aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG.”

Opvallend hierbij is dat het voorgesteld artikel 19kd lid 3 sub b Nb strenger is dan artikel 7 Hrl voor wat betreft Vogelrichtlijngebieden die voor 10 juni 1994 zijn aangewezen. Voor deze gebieden geldt volgens de Hrl immers 10 juni 1994 als referentiedatum, terwijl in artikel 19kd lid 1 sub b van de aanwijzingsdatum zelf wordt uitgegaan. Gelet op de Memorie van Toelichting lijkt dit echter niet de bedoeling van de wetgever:

“Om dit gebrek op te heffen wordt de referentiedatum voor Vogelrichtlijngebieden aangepast in die zin dat voor Vogelrichtlijngebieden die zijn aangewezen voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn de referentiedatum 10 juni 1994 geldt en voor gebieden die zijn aangewezen na afloop van de omzettingsdatum van de Habitatrichtlijn de referentiedatum de datum van aanwijzing van het desbetreffende gebied is.”

In de Memorie van Toelichting maakt de wetgever derhalve wel een onderscheid door voor Vogelrichtlijngebieden die zijn aangewezen voor 10 juni 1994 de referentiedatum van 10 juni 1994 te hanteren, en voor Vogelrichtlijngebieden die na 10 juni 1994 zijn aangewezen als referentiedatum de datum van aanwijzing van het desbetreffende gebied te hanteren. Deze bedoeling van de wetgever – welke in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn en de uitspraak van de Raad van State van 7 september 2011 – heeft echter niet zijn weerslag gevonden in de voorgestelde wijziging van artikel 19kd lid 3 Nb. Mogelijk wordt de tekst van deze bepaling nog gewijzigd alvorens de wijziging is goedgekeurd en in werking treedt.

Mocht u nog vragen of opmerkingen hebben, dan kunt u natuurlijk altijd even contact met mij opnemen.

mw. mr. Franca Damen

Geef een antwoord

Your email address will not be published. Required fields are marked *

2 × vier =