Blog

Inmiddels heeft de Afdeling diverse uitspraken gedaan met betrekking tot de RWE Eemshaven. De laatste uitspraak dateert van 16 april 2014 en heeft betrekking op de verleende natuurbeschermingswetvergunningen. In onderhavig artikel bespreek ik enkele relevante overwegingen die in algemene zin van belang zijn.

Aan RWE Eemshaven is een vergunning op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de Dollard.

Tegen deze vergunning is door diverse partijen beroep aangetekend. Op 16 april 2014 (201304768) heeft de Afdeling over deze beroepen uitspraak gedaan. In onderhavig artikel bespreek ik enkele relevante overwegingen, die in algemene zin van belang zijn. Het is een bespreking van de RWE-uitspraak in een ‘notendop’, aangezien de uitspraak zelf maar liefst 40 pagina’s bedraagt.

Vergunningverlening buitenlandse Natura 2000-gebieden

In de Natuurbeschermingswet is geen bevoegdheidstoedeling opgenomen ten aanzien van buitenlandse Natura 2000-gebieden. Artikel 19d Nb biedt dan ook geen grondslag voor het verlenen van een vergunning voor zover het gaat om de mogelijke schadelijke gevolgen van een project voor buitenlandse Natura 2000-gebieden. Dit laat echter onverlet dat het bevoegd gezag moet beoordelen of vergunningverlening in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (ro. 10.2-10.3) (zie bijv. ook ABRS 24 augustus 2011, 200900425 en 200902744). Dit leidt ertoe dat het Nederlands bevoegd gezag alleen een vergunning kan verlenen voor het project voor zover het effecten heeft op de in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden, indien het tevens de zekerheid heeft verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de buitenlandse Natura 2000-gebiede niet aantast. Voor het verkrijgen van deze zekerheid is naar het oordeel van de Afdeling niet noodzakelijk dat de buitenlandse autoriteiten instemming hebben verleend met de vergunningverlening voor het project. In dat verband is mede van belang dat de Habitatrichtlijn niet verplicht tot het verkrijgen van een dergelijke instemming.

Één project

In de beroepschriften tegen de verleende Nb-vergunning wordt voorts onder meer betoogd dat een aantal ‘activiteiten’ ten onrechte niet bij de vergunningverlening zijn betrokken. Appellanten stellen ten aanzien van die ‘activiteiten’ dat deze behoren tot de verleende Nb-vergunning, aangezien sprake is van één project. Het betreft de volgende ‘activiteiten’, met bijbehorende overwegingen van de Afdeling:

• Verruiming en verdieping van de vaargeul van de Eemshaven naar de Noordzee: de bouw en exploitatie van de centrale en de verdieping van de vaargeul zijn niet zodanig met elkaar verbonden dat sprake is van één project. Van belang daarbij is dat de verdieping van de vaargeul gunstig maar niet noodzakelijk is voor de exploitatie van de centrale, nu de aanvoer van kolen naar die centrale kan plaatsvinden met schepen die gebruik kunnen maken van de bestaande vaargeul (ro. 14-14.1) (zie ook ABRS 24 augustus 2011, 200900425 en 200902744).
• Verruiming van het onderwaterprofiel van de bestaande Wilhelminahaven en van het Doekegatkanaal: de bouw en exploitatie van de centrale en de verruiming van het onderwaterprofiel zijn niet zodanig met elkaar verbonden dat er sprake is van één project. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Groningen Seaports het onderwaterprofiel in de Wilhelminahaven en het Doekegatkanaal mede ten behoeve van andere bestaande en toekomstige initiatiefnemers verruimt teneinde het vestigingsklimaat in de Eemshaven te verbeteren (ro. 15-15.1).

Natuurmaatregelen

In de beroepschriften stellen appellanten dat diverse onverplichte natuurmaatregelen ten onrechte in e passende beoordeling zijn meegewogen. Het vergunnen van dergelijke maatregelen is volgens hen in strijd met de Natuurbeschermingswet en de systematiek van de Habitatrichtlijn. Daarnaast zouden volgens appellanten een aantal natuurmaatregelen ten onrechte als aanvullende maatregelen zijn aangemerkt, aangezien het volgens hen gaat om algemene beheermaatregelen die ook los van de vergunning uitgevoerd dienen te worden.

Daaromtrent overweegt de Afdeling het volgende (ro. 18.6-18.12).

De natuurmaatregelen verschillen van reguliere beheermaatregelen, omdat het hoofdzakelijk om inrichtingsmaatregelen gaat waarmee structurele aanpassingen in het gebied worden aangebracht. Voor het overige is sprake van maatregelen die een aanvulling vormen op bestaand beheer. Gelet hierop en gelet op de aard van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van vergunningverlener dat de aan de vergunning verbonden maatregelen geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden uitgevoerd aannemelijk.

De vergunningen bevatten voorschriften met betrekking tot het verplicht uitvoeren van stikstof gerelateerde maatregelen. De verplicht uit te voeren maatregelen zijn aan te merken als mitigerende maatregelen, omdat deze maatregelen zijn bedoeld om mogelijk negatieve effecten van het project te voorkomen of te verzachten. Van onverplichte of compenserende maatregelen is geen sprake.

Voor de beoordeling van de effecten van de depositietoename is in het kader van de Nb-vergunningverlening voor RWE Eemshaven gekozen om in de hoogveengebieden de habitattypen met de laagste kritische depositiewaarde te selecteren. De Afdeling acht dit niet onredelijk, omdat daarmee de meest stikstofgevoelige habitattypen zijn geselecteerd.

De effecten van de mitigerende maatregelen zijn onderzocht en staan beschreven in een van de aan de Nb-vergunning ten grondslag liggende stukken. Deze maatregelen hoefden niet aan een passende beoordeling onderworpen te worden, nu de Natuurbeschermingswet en de Habitatrichtlijn daartoe niet nopen. De maatregelen zijn immers geen onderdeel van het vergund project.

Zwavel

Appellanten betwisten of de zwavelemissie voldoende is meegewogen bij de beoordeling van de effecten. Daaromtrent overweegt de Afdeling dat de kritische depositiewaarde zijn gebaseerd op de invloed van stikstof en zwavel samen (ro. 20-21). Bij het vaststellen van deze waarde is uitgegaan van een vaste hoeveelheid zwavel. De achtergronddepositie van zwavel is in het betrokken gebied zeer laag en de extra zwaveldepositie ten gevolge van het vergunde project verandert de uitkomsten van het model dat wordt gebruikt voor het bepalen van de kritische depositiewaarden niet. De conclusie in de passende beoordeling is dat zwavel bij de huidige lage achtergronddepositie in geen van de beschouwde habitattypen een ecologische factor van betekenis is. De Afdeling komt daarmee tot de conclusie dat zwavel voldoende in de beoordeling is betrokken.

Systeembenadering

Een systeembenadering waarbij per gebied wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden daarvan, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en voorkomen van de habitattypen is in beginsel in lijn met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 september 2004 (zaak C-127/02) (ro. 18.5 en 22.4). Bij de toepassing van de gekozen systeembenadering in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de Nb-vergunning voor de RWE Eemshaven ontbreekt een beoordeling van de toename van de stikstofdepositie in relatie met voornoemde aspecten.  Daarbij komt dat in de vergunningen geen mitigerende maatregelen zijn voorgeschreven teneinde effecten ten gevolge van de toename van stikstofdepositie op de Duitse Natura 2000-gebieden te voorkomen.

Beoordeling Duitse Natura 2000-gebieden

Gezien de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) kunnen ook de Duitse bevoegde autoriteiten slechts toestemming voor een activiteit verlenen wanneer zij op basis van de beste wetenschappelijke kennis, gelet op de specifieke kenmerken van de Duitse Natura 2000-gebieden, de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied (ro. 22.5-22.14).

In Duitsland hanteert het bevoegd gezag een eigen methode, welke aldaar gangbaar is. Het Nederlands bevoegd gezag mag er in beginsel dan ook van uitgaan dat de methode die is toegepast voor de beoordeling van de gevolgen van de toename van stikstofdepositie in Duitse Natura 2000-gebieden in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, Hrl. In de uitspraak wordt hier uitvoerig op ingegaan. In het navolgende worden slechts enkele relevante overwegingen met betrekking tot de beoordeling van Duitse Natura 2000-gebieden weergegeven.

Het afbakeningscriterium is onderdeel van de gehanteerde methode. Pas binnen het onderzoeksgebied,  en niet bij de toepassing van het afbakeningscriterium, wordt op grond van de gehanteerde methode de bijkomende belasting in combinatie met cumulatieve projecten beoordeeld. Bij de toepassing van het afbakeningscriterium hoefde dan ook geen rekening gehouden te worden met cumulatieve stikstofdeposities.

Na afbakening van het onderzoeksgebied wordt voor alle relevante habitattypen onderzocht of de totale depositie lager of hoger is dan de minimumwaarde van het critical load-bereik (hierna: CL-bereik). Als de minimumwaarde van het CL-bereik van de habitattypen niet wordt overschreden, kunnen negatieve effecten als gevolg van stikstofdepositie worden uitgesloten. Als de totale depositie hoger is dan de minimumwaarde van het CL-bereik wordt getoetst aan het 3%-criterium.

De staat van instandhouding van een habitattype speelt pas een rol bij de toepassing van het 3%-criterium, in die zin dat dit criterium niet mag worden toegepast bij habitattypen met een ongunstige staat van instandhouding. Het betoog van appellanten dat het 3%-criterium een ecologische onderbouwing ontbeert, faalt.

In 2011 is een nieuwe Europese lijst van CL-ranges van Bobbink en Hettelingh gepubliceerd. Het betreft een wetenschappelijke publicatie waarmee rekening gehouden dient te worden.

Voor het bepalen van de achtergronddepositie kon worden uitgegaan van gegevens uit 2007 van het Umweltbundesambt, aangezien deze gegevens de meest actuele achtergronddeposities waren ten tijde van het onderzoek en het nemen van het besluit.

Per Duits Natura 2000-gebied zijn habitattypen geselecteerd die binnen het onderzoeksgebied voorkomen waar een extra depositie van meer dan 7,14 mol/ha/jaar te verwachten is.

Beoordeling andere stoffen

In de beroepschriften die zijn ingediend tegen de verleende natuurbeschermingswetvergunning is voorts onder meer gesteld dat ten onrechte de gevolgen van de vergunde kwikemissie (voor de waterbodem en de beschermde soorten in de Waddenzee) niet zijn onderzocht.

De Afdeling overweegt daaromtrent (ro. 24.2) dat de omstandigheid dat het aspect kwik al in de vergunningprocedures op grond van de Wet milieubeheer (thans: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en de Wet verontreiniging oppervlaktewater (thans: Waterwet) aan de orde is geweest, onverlet laat dat in deze procedure de gevolgen van de uitstoot van kwik via de lucht en het afvalwater voor de Natura 2000-gebieden onderzocht dienen te worden. De aanvaardbaarheid van de vergunde kwikemissienormen uit voornoemde vergunningen kunnen in deze procedure evenwel niet aan de orde komen.

De Afdeling geeft een soortgelijke overweging omtrent het lozen van afvalwater (ro. 25.2). Als gevolg van het lozen van afvalwater kunnen stoffen in de Waddenzee terecht komen die gevolgen kunnen hebben voor de soorten en habitats in het Natura 2000-gebied Waddenzee. De gevolgen van het lozen van afvalwater dienen dan ook bij de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet beoordeeld te worden, ook al is dit aspect reeds beoordeeld in het kader van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewater.

Kortom: ook al zijn de gevolgen van bepaalde ‘activiteiten’ reeds beoordeeld in het kader van andere vergunningprocedures, dan betekent dit niet dat de gevolgen van deze ‘activiteiten’ niet meer beoordeeld hoeven te worden in het kader van de Natuurbeschermingswet.

Toegangsbeperkingen

Op grond van artikel 20 Nb kan het bevoegd gezag de toegang tot een beschermd natuurmonument of een Natura 2000-gebied beperken, voor zover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden. Voor het Natura 2000-gebied Waddenzee zijn dergelijke toegangsbeperkingen vastgesteld. Appellanten betoogden dat hiermee bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening is gehouden. Daaromtrent heeft de Afdeling overwogen dat er blijkens de stukken in het betrokken gebied ten gevolge van het project geen activiteiten plaatsvinden die op grond van het besluit waarbij de toegangsbeperkingen zijn vastgesteld, verboden zijn (ro. 32.1 en 35.5). Bovendien blijkt uit een deskundigenbericht dat het project geen gevolgen heeft voor het doel van de beperkt toegankelijke gebieden. Het bevoegd gezag hoefde bij de vergunningverlening dan ook geen rekening te houden met de omstandigheid dat zich in de omgeving van de centrale gebieden bevinden die op grond van artikel 20 Nb beperkt toegankelijk zijn.

Cumulatieve effecten

Bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet hoeft geen rekening gehouden te worden met andere projecten waarvoor een Nb-vergunning is vereist, maar die nog niet zijn verleend (zie bijv. ook ABRS 30 oktober 2013, 201203812 en 201203820). Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Nb-vergunning doorgaans niet zeker is of, en zo ja met welke voorschriften, de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis (ro. 38.2).

Appellanten hebben diverse ontwikkelingen genoemd, die naar hun oordeel relevant waren voor de cumulatieve effecten. Het betreft de volgende ontwikkelingen, met de bijbehorende overwegingen van de Afdeling:

• Verdiepen vaargeul Eemshaven, Eemsmond energiecentrale, verdubbelen van de rijstroken op de N33 en twee windmolenparken op zee: ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar inzake de Nb-vergunningen voor de RWE Eemshaven waren  geen Nb-vergunningen verleend voor voornoemde projecten. Daarom zijn het onzekere toekomstige gebeurtenissen waarmee geen rekening gehouden hoeft te worden (ro. 38.3).
• Diverse (ontwerp)bestemmingsplannen: de bestemmingsplannen kunnen een planologische grondslag bieden voor projecten waarvoor een Nb-vergunning noodzakelijk is. Voor dergelijke projecten is, zolang geen Nb-vergunning is verleend, geen nadere besluitvorming vereist. Bij de beoordeling van de cumulatieve effecten hoefde geen rekening gehouden te worden met de (ontwerp)bestemmingsplannen (ro. 38.4).
• Effecten Eemscentrale van Electrabel: deze centrale staat niet vermeld in de lijst van mogelijk relevante plannen en projecten in de passende beoordeling. De centrale bestaat sinds de jaren 1970, zodat sprake is van bestaand gebruik. De bijdrage aan de luchtverontreiniging van de Eemscentrale is verdisconteerd in de achtergrondconcentraties. De centrale hoeft niet te worden aangemerkt als een project waarvan de cumulatieve effecten beoordeeld moeten worden (ro. 38.5).
• Ontwikkelingen in Waddenzee: appellanten hebben niet geconcretiseerd met welke ontwikkelingen, anders dan de ontwikkelingen die in de passende beoordeling staan, nog meer rekening gehouden had moeten worden (ro. 38.6).
• Nb-vergunningen voor veehouderijen: deze Nb-vergunningen zijn verleend omdat de stikstofdepositie op de desbetreffende Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Deze vergunningen kunnen dus geen effect hebben op de Natura 2000-gebieden en hoefden niet in de cumulatietoets te worden betrokken (ro. 38.7).
• Projecten in Duitsland: de mogelijke cumulatie met projecten in Duitsland is onderzocht. Ten behoeve van dat onderzoek is van de Duitse autoriteiten een lijst met mogelijk relevante projecten verkregen. Uit het onderzoek volgt dat cumulatieve effecten met projecten in Duitsland kunnen worden uitgesloten (ro. 38.10).

Samenvattend

In het voorgaande heb ik enkele relevante overwegingen uit de RWE-uitspraak aangehaald, die in algemene zin van belang kunnen zijn. Het is een zeer omvangrijke uitspraak, dus voor de context van de verschillende overwegingen verwijs ik u graag naar de uitspraak zelf.

Mocht u naar aanleiding van mijn artikel vragen of opmerkingen hebben, neemt u dan gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken