Stikstofneutrale planregels volstaan niet

De afgelopen jaren zijn er al veel bestemmingsplan door de Afdeling vernietigd, omdat de daarin opgenomen planregels in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet zijn vastgesteld. Ook in een uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2015 (201404380 en 201408209) is weer een bestemmingsplan vernietigd wegens strijd met artikel 19j Nb.

Situatie

Aan de orde is een bestemmingsplan van de gemeente Oosterhout. Tegen dit bestemmingsplan is door verschillende appellanten beroep ingediend. In een van deze beroepschriften is aangevoerd dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 19j Nb is vastgesteld.

Juridisch kader

Artikel 19j, eerste lid, sub a, Nb bepaalt dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, rekening houdt met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.

Op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling.

Uitspraak

In het bestemmingsplan is onder andere voorzien in de agrarische bestemmingen “agrarisch” en “agrarisch met waarden – landschap”. In diverse planregels is als voorwaarde gesteld dat wordt aangetoond dat een ontwikkeling stikstofneutraal plaatsvindt. In de begripsbepalingen van het bestemmingsplan is bepaald, dat onder “stikstofneutraal” wordt verstaan:

een toename in stikstofdepositie die niet leidt tot significante effecten op een nabijgelegen Natura 2000-gebied, al dan niet middels het nemen van maatregelen op de locatie zelf of via externe saldering”

De Afdeling heeft te dien aanzien het volgende overwogen. In de nabijheid van het plangebied liggen een aantal Natura 2000-gebieden, namelijk de Biesbosch, Langstraat, Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en Ulvenhoutse Bos. In de passende beoordeling staat dat de kritische depositiewaarde in deze Natura 2000-gebieden in de huidige situatie reeds wordt overschreden. Voorts is in de passende beoordeling uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan, waarbij ook de wijzigingsbevoegdheden zijn meegenomen. Volgens de passende beoordeling leidt het plan in dit scenario tot een toename van de stikstofdepositie en mogelijk tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden. Door de opname van de voorwaarde dat de in het plan voorziene ontwikkelingen stikstofneutraal dienen te zijn, heeft de gemeenteraad proberen te verzekeren dat het bestemmingsplan in zoverre per saldo niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden.

Gelet op de bouwregels en wijzigingsbevoegdheden die in het bestemmingsplan zijn opgenomen, biedt het plan in beginsel mogelijkheden voor uitbreiding van bebouwing ten behoeve van veehouderijen en glastuinbouwbedrijven. Ook bieden de planregels mogelijkheden voor de omschakeling naar dan wel de hervestiging van grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven, de vestiging van een agrarisch verwant bedrijf of een agrarisch technisch hulpbedrijf en de vestiging van een manege. Toename van bebouwing ten behoeve van veehouderijen kan, in algemene zin, leiden tot uitbreiding van de veebezetting, tot een hogere ammoniakemissie en daarmee een hogere stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Toename van bebouwing van glastuinbouwbedrijven kan leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Bovendien is niet uitgesloten dat de overige mogelijk gemaakte ontwikkelingen leiden tot een toename van de stikstofdepositie. Het is niet uitgesloten dat een toename van de stikstofdepositie, als deze zich zou voordoen, leidt tot significant verstorende effecten op Natura 2000-gebieden.

Een bestemmingsplan dat ontwikkelingen mogelijk maakt, zoals hiervoor bedoeld, is alleen aanvaardbaar als is verzekerd dat geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zal optreden dan wel als kan worden aangetoond dat aan de ADC-criteria, zoals bedoeld in artikel 19g Nb, is voldaan (zie voor een nadere toelichting hierop mijn artikel “Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet“). In onderhavige zaak zag de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de in het plan vastgelegde regeling, en meer in het bijzonder de definitie van “stikstofneutraal”, op dit punt de benodigde mate van zekerheid kan geven.

De Afdeling heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de regeling in het bestemmingsplan, waarin het begrip stikstofneutraal als voorwaarde is opgenomen, niet in de weg staat aan een toename van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. De regeling strekt ertoe dat het college van burgemeester en wethouders bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor bouwen dan wel bij de beoordeling van een wijzigingsplan moet beoordelen of de mogelijke toename van stikstofdepositie geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied met zich brengt, waarbij de definitie van “stikstofneutraal”, van de planregels voorziet in de mogelijkheid van maatregelen op de locatie zelf of externe saldering. Nog daargelaten dat het begrip externe saldering in het plan niet is gedefinieerd, ontslaat een dergelijke regeling, anders dan de gemeenteraad kennelijk veronderstelt, de gemeenteraad niet van de verplichting om voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan te beoordelen of het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kan aantasten. Nu de beoordeling of de ontwikkelingsmogelijkheden de natuurlijke kenmerken van de nabij het plangebied gelegen Natura 2000-gebieden kunnen aantasten niet voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden, is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 19j Nb.

mw. mr. Franca Damen