Utrechtse depositiebank onderuit
In een uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 (201407102 e.a.) is de Utrechtse depositiebank onderuit gegaan. De salderingsmethodiek van de depositiebank voldoet niet aan de daaraan te stellen eisen. Gelet op de methodiek kan bovendien niet worden gesproken van een directe samenhang.
In de uitspraak zijn drie Nb-vergunningen voor drie verschillende veehouderijen aan de orde. Tegen deze vergunningen is beroep ingediend door MOB. Voorafgaand aan het verlenen van de Nb-vergunningen hebben de veehouderijen verzoeken gedaan om saldering krachtens de Verordening veehouderij, stikstof en Natura 2000 provincie Utrecht (hierna: de stikstofverordening). De provincie heeft naar aanleiding van deze verzoeken salderingsbesluiten genomen. Bij het verlenen van de Nb-vergunningen zijn de salderingsbesluiten, op grond waarvan saldo uit de depositiebank aan de veehouderijen is toegekend, betrokken.
De Afdeling heeft overwogen dat saldering via een depositiebank binnen Nb-vergunningen is te duiden als een maatregel ter mitigatie van de effecten van een vergund project. Bij saldering op grond van een dergelijke depositiebank ten behoeve van een Nb-vergunning dient, gelet op het mitigerende karakter van de maatregel, een directe samenhang te bestaan tussen de in de depositiebank op te nemen en te onttrekken saldi. Een directe samenhang tussen de intrekking van een milieuvergunning en de beschikbaarstelling van depositie ten behoeve van saldering kan worden aangenomen bij milieuvergunningen die zijn ingetrokken ten behoeve na de datum van (het concrete voornemen tot) instelling van de depositiebank.
Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de Utrechtse depositiebank niet aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen.
In de depositiebank kunnen deposities van milieuvergunningen die zijn ingetrokken op of na 12 juli 2010 worden opgenomen. Echter kan uit geen enkel stuk worden opgemaakt dat op 12 juli 2010 of op enig later moment voor de instelling van de depositiebank op 18 februari 2011 een concreet voornemen daartoe bestond c.q. daadwerkelijk effectief is besloten tot de instelling van de depositiebank. Evenmin is gebleken dat is afgesproken dat betrokken partijen zich zouden inspannen om – door een actief beleid van intrekking van vergunningen – de depositiebank te vullen.
Nu niet is gebleken van een concreet voornemen tot instelling van de depositiebank voorafgaand aan de daadwerkelijke instelling daarvan op 18 februari 2011, maar de stikstofverordening en het protocol het wel mogelijk maken dat in de depositiebank saldo wordt opgenomen van vóór 18 februari 2011 ingetrokken milieuvergunningen, is de Afdeling van oordeel dat niet is gewaarborgd dat een directe samenhang aanwezig is tussen de in de depositiebank opgenomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en de onttrekkingen van saldi ten behoeve van de verleende Nb-vergunningen. De desbetreffende salderingsbesluiten konden dus niet bij de Nb-vergunningen worden betrokken.
Voorts heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen. Met het opstellen van een bedrijfsontwikkelingsplan in het kader van het Actieplan Ammoniak Veehouderij zijn de voor veehouderijen geldende milieuvergunningen biet gewijzigd. Met een dergelijk plan wordt ook geen nieuwe milieutoestemming verleend. Een bedrijfsontwikkelingsplan vormt dus geen nieuwe referentiesituatie in het kader van een Nb-vergunning. De Afdeling heeft hierover op 3 juni 2015 (201309542) ook reeds een uitspraak gedaan. Voor een toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Stoppersregeling geen nieuwe referentiesituatie Nb-vergunning”.
Ten aanzien van de salderingen heeft de Afdeling overwogen dat is gebleken dat bij een individuele salderingstransactie ten behoeve van de verlening van een Nb-vergunning niet wordt geregistreerd van welke bedrijven uit de depositiebank saldo wordt gebruikt en welke hoeveelheid. Gelet hierop is bij de verleende vergunningen niet inzichtelijk en valt niet te controleren of is gesaldeerd met saldo van milieuvergunningen die zijn ingetrokken ten behoeve van opname in de depositiebank. Nu voorts na verloop van tijd een correctie en/of wijziging van eerder aan een bedrijf toegekend saldo kan plaatsvinden, kan achteraf niet met zekerheid worden vastgesteld met welk saldo is gesaldeerd. De Afdeling is van oordeel dat dit zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel.
Ten aanzien van de salderingsmethodiek van de depositiebank heeft de Afdeling voorts overwogen dat per natura 2000-gebied de stikstofdepositie op alle delen van een bepaald stikstofgevoelig habitattype wordt gesommeerd. Dit heeft tot gevolg dat niet inzichtelijk is of op één of meer delen van dat habitattype een toename van stikstofdepositie optreedt. Gelet op de arresten Briels en Sweetsman dient echter te worden geconcludeerd dat voor het oordeel of een project de natuurlijke kenmerken van een gebied aantast, alle rechtstreekse gevolgen van dat project in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen moeten worden beschouwd, waarbij bepalend is of de bepalende kenmerken van het gebied die verband houden met de natuurlijke habitats waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn gesteld, duurzaam behouden blijven. Dit oordeel betreft derhalve de gevolgen van het project voor het totale bestaande areaal van een habitattype in een Natura 2000-gebied. Voor dit onderzoek dienen de gevolgen per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype, in kaart te worden gebracht.
In de Utrechtse salderingsmethodiek wordt hieraan naar het oordeel van de Afdeling aldus niet voldaan. Dat de rekenkundige wijze van saldering door middel van de depositiebank niet verzekert dat op geen enkel deel van een stikstofgevoelig habitattype een dergelijke toename van stikstofdepositie zal plaatsvinden, is door de provincie ter zitting erkend. De salderingsmethodiek van de depositiebank leidt er dan ook toe dat de gevolgen van een project voor het totale areaal van een habitattype in een Natura 2000-gebied daarmee niet inzichtelijk zijn. De gevolgen zijn immers in kaart gebracht per habitattype per Natura 2000-gebied, in plaats van per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype.
De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de salderingsmethodiek van de depositiebank, uitgaande van saldering van stikstofdepositie per habitattype op gebiedsniveau, waarbij toe- en afnamen van stikstofdeposities niet zijn gesaldeerd per locatie van voorkomen van habitattypen, bij de verlening van een individuele vergunning niet de zekerheid biedt dat een project niet tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied leidt. Dit leidt tot het oordeel dat de betreffende salderingsbesluiten ook om deze reden niet bij de vergunningverlening konden worden betrokken.
mw. mr. Franca Damen
