Blog

Op 7 oktober 2015 (201503510) heeft de Afdeling een heldere uitspraak gedaan over de ladder duurzame verstedelijking. In de uitspraak komen veel belangrijke aspecten ten aanzien van de ladder aan de orde, waarmee een goed overzicht wordt gegeven.

Situatie

Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het oprichten van een supermarkt, winkels en twaalf appartementen en de aanleg van een parkeerterrein en inrit. Tegen deze omgevingsvergunning is beroep en vervolgens hoger beroep ingediend. In dit artikel zal ik mij beperken tot de hoger beroepsgronden ten aanzien van de ladder duurzame verstedelijking.

Juridisch kader

In onderhavige kwestie gaat het om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik, die is verleend op basis van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt ten aanzien van deze vergunningen dat de artikelen 3.1.2, 3.1.6, 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing zijn.

Artikel 3.1.6, tweede lid, Bro bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden voldoet:

• a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte
• b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
• c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Uitspraak

Een eerste aspect dat in de uitspraak aan de orde kwam, betrof het relativiteitsvereiste ex artikel 8:69a Awb in relatie tot de ladder duurzame verstedelijking. Ten aanzien daarvan heeft de Afdeling overwogen dat bij beantwoording van de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds de belangen die dit artikel beoogt te beschermen en anderzijds de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept.

Daartoe is van belang dat artikel 3.1.6, tweede lid, Bro strekt tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand (vgl. ABRS 20 mei 2015, 201403699). Voor zover artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in een juridische procedure wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 Awb, omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied, geldt het volgende. Als concurrenten stellen dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro, dienen zij daarbij feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat het relativiteitsvereiste ex artikel 8:69a Awb niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, Bro in de weg.

In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.

Voor relevante leegstand is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw, is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik – al dan niet door transformatie – niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.

Uit de wetsgeschiedenis ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro blijkt dat met dit artikel is beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro nadrukkelijk in de toelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.

Uit artikel 3.1.6, tweede lid, Bro volgt dat het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, dient te beoordelen of hieraan een actuele regionale behoefte bestaat (vgl. ABRS 6 november 2013, 201306573). Van geval tot geval zal moeten worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin het project voorziet (vgl. ABRS 11 maart 2015, 201400341). Voor het regionaal schaalniveau van een supermarkt kan aansluiting worden gezocht bij het verzorgingsgebied (vgl. ABRS 11 februari 2015, 201401606). Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een actuele regionale behoefte, is van belang dat de behoefte moet worden afgewogen tegen het bestaande aanbod (vgl. ABRS 5 maart 2014, 201303469). Voor detailhandel betekent dit dat moet worden gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Voorts is van belang dat een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.

Met deze overwegingen geeft de Afdeling in haar uitspraak van 7 oktober 2015 een helder overzicht van veel belangrijke aspecten omtrent de ladder duurzame verstedelijking.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken