Nieuwe projecten en het rechtszekerheidsbeginsel

Iedereen uit de praktijk kent het wel: nieuwe projecten waarvan de uitwerking en (juridische) procedures jarenlang duren. In de tussentijd kan de relevante wet- en regelgeving en het relevante ‘beleid’ – met name provinciale verordeningen en gemeentelijke bestemmingsplannen – aanzienlijk wijzigen. De nodige projecten raken daardoor in de problemen. In dit kader stuitte ik op een interessant arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (thans: EU). Alvorens daar nader op in te gaan, zet ik eerst (kort) het toetsingskader bij bouwvergunningen c.q. omgevingsvergunningen bouwen uiteen.

Bij bouwvergunningen c.q. omgevingsvergunningen bouwen loopt men met name regelmatig aan tegen gewijzigde bestemmingsplannen en/of gewijzigde provinciale verordening . Bij de besluitvorming over een dergelijke vergunning heeft als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op de vergunningaanvraag ex nunc geschiet, hetgeen betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het moment waarop de aanvraag werd gedaan, is derhalve niet bepalend. Aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een vergunningaanvraag nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was (ABRS 28 december 2011, zaaknr. 201105046 en ABRS 16 januari 2013, zaaknr. 201204756).

Hoofdregel is aldus dat bij het nemen van de beslissing (op bezwaar) getoetst moet worden aan het dan geldende bestemmingsplan en de dan geldende provinciale verordening(en). Voor in ieder geval bestemmingsplannen geldt een uitzondering wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  1. bouwaanvraag moet ten tijde van de indiening in overeenstemming zijn met het (oude) bestemmingsplan én
  2. op het moment van indiening van de aanvraag was nog geen voorbereidingsbesluit van kracht geworden voor een nieuw bestemmingsplan én
  3. er was nog geen nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd waarmee dat bouwplan in strijd was.

Van belang is dat bij voorwaarde 1 binnenplanse mogelijkheden voor wijziging en/of afwijken niet meetellen; het gevraagde bouwplan moet één-op-één passend zijn binnen het oude bestemmingsplan. Als aan voorwaarde 1, 2 en 3 wordt voldaan, kan de aanvraag omgevingsvergunning bouwen alsnog worden getoetst aan het oude bestemmingsplan.

Uit de jurisprudentie blijkt niet eenduidig of dit ook geldt ten aanzien van provinciale verordeningen. Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 november 2011, zaaknr. 201103317 volgt dat dit wel het geval is. In deze uitspraak verklaarde de Afdeling de hiervoor genoemde jurisprudentie met betrekking tot bestemmingsplannen namelijk van overeenkomstige toepassing op provinciale verordeningen. Uit een aantal uitspraken kan evenwel ook een andere conclusie worden afgeleid (zie bijv. ABRS 17 juli 2013, 201209165 en ABRS 20 maart 2013, zaaknr. 201200119). In deze uitspraken heeft de Afdeling besluiten voor projecten (bouwvergunning c.q. wijzigingsplan) vernietigd vanwege strijd met de provinciale verordening op het moment dat de beslissing (op bezwaar) werd genomen.

Voor iedere ondernemer die hiermee wordt geconfronteerd, is het erg vervelend dat hun plannen geen doorgang kunnen vinden door bijvoorbeeld gewijzigd provinciaal beleid. Helaas is – wat ik noem – de juridische werkelijkheid hard. In dit kader stuitte ik echter op een interessante uitspraak van het Hof van Justitie EG van 23 maart 2006, zaak C-209/04, waarin onder meer het volgende werd overwogen:

“Blijkens de rechtspraak van het Hof geldt het beginsel dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, op die effecten moeten worden beoordeeld, niet in gevallen waarin de formele vergunningaanvraag voor een project is ingediend vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van een richtlijn (…). Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat dit formele criterium het enige criterium is dat in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel en waarmee het nuttig effect van een richtlijn kan worden behouden. De reden voor deze overweging is dat een richtlijn als de habitatrichtlijn overwegend geldt voor projecten van een zekere omvang, waarvan de uitvoering dikwijls veel tijd vergt. Het gaat niet aan dat procedures die op nationaal niveau reeds gecompliceerd zijn en die formeel zijn ingeleid vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van deze richtlijn, worden verzwaard en vertraagd ten gevolge van specifieke eisen die door deze richtlijn worden voorgeschreven, en dat daardoor reeds ontstane situaties worden geraakt (…)”

Wat zou het voor menig ondernemer toch prettig zijn als er ook in onze nationale procedures meer dan thans het geval is rekening zou worden gehouden met het hoge tempo van wijzigingen in wet- en regelgeving, provinciale verordeningen en gemeentelijke bestemmingsplannen. Gelet op de vaste jurisprudentie verwacht ik hierin evenwel geen kentering. Desondanks wilde ik graag bovenstaand arrest aanhalen.

mw. mr. Franca Damen