Projecten in strijd met bestemmingsplan versus omgevingsvergunning
Projecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan kunnen wettelijk gezien toch mogelijk worden gemaakt. De betreffende wet- en regelgeving is de laatste jaren evenwel diverse malen gewijzigd. De vraag is hoe voorheen verleende vrijstellingen van een bestemmingsplan moeten worden gezien binnen het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Op deze vraag wordt in het navolgende ingegaan. Alvorens daar op in te gaan wordt eerst een korte toelichting gegeven op de oude wet- en regelgeving hieromtrent.
Oude wet- en regelgeving
Tot 1 juli 2008 gold de Wet op de Ruimtelijke Ordening (in het vervolg: WRO). Voor projecten die in strijd waren met het bestemmingsplan kon op grond van artikel 19 WRO vrijstelling van het bestemmingsplan worden verleend. Daarbij kon onderscheid worden gemaakt tussen een zogenoemde zware vrijstelling (artikel 19 lid 1 WRO), lichte vrijstelling (artikel 19 lid 2 WRO) en kruimelvrijstelling (artikel 19 lid 3 WRO).
Op 1 juli 2008 is een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (in het vervolg: Wro) in werking getreden. Een project dat in strijd was met het bestemmingsplan kon vanaf dat moment mogelijk worden gemaakt middels een projectbesluit ex artikel 3.10 van de Wro. Behalve dat het onderscheid tussen de verschillende vormen van vrijstelling is komen te vervallen en dat van het college van gedeputeerde staten geen verklaring van geen bezwaar meer was vereist voor vrijstelling als bedoeld in artikel 19 lid 1 WRO, is het projectbesluit inhoudelijk hetzelfde als de vroegere projectvrijstelling.
Inwerkingtreding Wabo en overgangsrecht
Vervolgens is op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: Wabo) in werking getreden. Met de invoering van deze wet is een groot aantal wetten gewijzigd, waaronder ook de Wet ruimtelijke ordening. Het projectbesluit als zelfstandige rechtsfiguur is daarmee komen te vervallen en is opgegaan in de omgevingsvergunning. Meer specifiek gaat het daarbij om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijdig planologisch gebruik’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo.
De vraag is nu hoe voorheen verleende vrijstellingen van het bestemmingsplan gezien moeten worden binnen het kader van de Wabo. Deze vraag wordt nog interessanter indien daarbij ook wordt ingegaan op de bijbehorende vergunning voor het bouwen van het betreffende project. Tot 1 oktober 2010 was de procedure voor de verlening van een bouwvergunning opgenomen in de Woningwet. Na inwerkingtreding van de Wabo is de bouwvergunning op grond van de Woningwet evenwel komen te vervallen en opgenomen in de Wabo. Sedertdien is sprake van een zogenaamde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo.
Tot 1 oktober 2010 werden op grond van artikel 46 lid 6 van de Woningwet de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit – voor zover dat afwijkingsbesluit ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft – voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt. In de situatie dat voor 1 oktober 2010 wel een planologisch afwijkingsbesluit is aangevraagd en/of genomen terwijl de samenhangende aanvraag om bouwvergunning niet voor die datum is ingediend, leidt dat tot de situatie dat een dergelijk besluit nooit onherroepelijk kan worden, aangezien na 1 oktober 2010 nooit meer een aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend (zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 588, nr. 3). De bouwvergunning is immers in de omgevingsvergunning geïntegreerd. Het gevolg is dat er ook geen beslissing op een zodanige aanvraag kan zijn, zodat het planologisch afwijkingsbesluit nimmer appellabel en onherroepelijk kan worden.
In de oorspronkelijk Invoeringswet van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht was hiervoor geen voorziening getroffen. Het overgangsrecht bevatte dus een hiaat voor deze separate planologische afwijkingsbesluiten voor bouwactiviteiten die niet procedureel zijn gecombineerd met de eveneens voor de bouw vereiste bouwvergunning. Per 31 december 2011 is voor dit hiaat in de wetgeving alsnog overgangsrecht opgenomen in de Invoeringswet Wabo (zie Staatsblad 2011, 675). Het gaat daarbij om de twee overgangsrechtelijke bepalingen zoals deze zijn opgenomen in artikel 1.5a en artikel 1.5b van de Invoeringswet Wabo.
Artikel 1.5a Invoeringswet Wabo bevat aanvullend overgangsrecht met betrekking tot beslissingen omtrent een aanvraag om een aantal categorieën besluiten uit de Wet ruimtelijke ordening – waaronder het projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – zoals deze luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo. Een beslissing omtrent een dergelijke aanvraag die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is genomen, maar nog niet onherroepelijk is – voor zover die beslissing ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet (oud) is ingediend – gelijkgesteld met een beslissing ex artikel 1.1 lid 1 Wabo met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo (omgevingsvergunning voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’).
Concreet betekent dit dat een beslissing op een aanvraag om een projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – of een andere beslissing omtrent een aanvraag om een categorie zoals opgenomen in artikel 1.5a Invoeringswet Wabo – wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning eerste fase zoals bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’. Overigens gaat het daarbij om zowel een positieve als een negatieve beslissing op een dergelijke aanvraag. Voor separate vrijstellingen krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is in artikel 1.5b Invoeringswet Wabo een vergelijkbare regeling opgenomen. De vrijstelling kan nu worden gezien als een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase.
Voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo) zou vervolgens een beschikking voor een omgevingsvergunning tweede fase verleend kunnen worden. Een beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit die, zoals hiervoor reeds is toegelicht, is gelijkgesteld met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase, moet voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep als één besluit worden aangemerkt samen met een beschikking voor de tweede fase van die omgevingsvergunning. Deze regeling is ontleend aan artikel 46 lid 6 van de Woningwet (oud), op grond waarvan de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit voor de mogelijkheid van beroep als één besluit werden aangemerkt.
Binnen dit kader wijs ik graag nog op een uitspraak van rechtbank Haarlem van 28 december 2011 (LJN BU6749) waar reeds werd vooruitgelopen op het nieuwe overgangsrecht in de Invoeringswet Wabo.
Conclusie
Met de gelijkstelling van de in artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo bedoelde separate beslissingen omtrent planologische afwijkingsbesluiten met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ (artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo) wordt bereikt dat dergelijke afwijkingsbesluiten ook onder de Wabo hun waarde behouden. De houders van dergelijke besluiten zullen dus geen rechten verliezen, zij het dat deze pas kunnen worden geëffectueerd vanaf de inwerkingtreding van artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo.
Heeft u naar aanleiding van het voorgaande nog vragen en/of opmerkingen, neem dan gerust contact met mij op.
mw. mr. Franca Damen
