Uitspraak over vastleggen voorkeursalternatief in bestemmingsplan

Op 29 april 2015 (201400301) heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan ten behoeve van een intensieve veehouderij, waarin een aantal relevante onderwerpen op heldere wijze aan de orde komen. Het betreft onder meer het milieueffectrapport (hierna: MER), waaronder het vastleggen van het voorkeursalternatief en het onderzoek naar alternatieven, een provinciale ontheffing, de uitleg van het percentage geurgehinderden in de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij en de wijze waarop de landschappelijke inpassing moet worden vastgelegd.

Situatie

De uitspraak gaat over het bestemmingsplan “[locatie 1]” van de gemeente Someren. Het bestemminigsplan heeft tot doel om de verschillende bedrijfslocaties van een pluimveehouderij te concentreren op één locatie. Binnen de verschillende bedrijven werden en worden vleeskuikenouderdieren in opfok gehouden. Het plan voorziet in een uitbreiding van het bestaande bouwblok naar 2,5 ha, waardoor het mogelijk is om twee nieuwe stallen naast de vijf bestaande stallen te bouwen. Ten behoeve van de uitbreiding van het bouwblok heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: GS) een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 9.5 van de Verordening Ruimte 2011. Voor het bedrijf is ook reeds een milieuvergunning verleend.

Tegen het bestemmingsplan is door een aantal partijen beroep ingediend bij de Afdeling. Op 29 april 2015 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over deze beroepschriften.

Uitspraak

In de uitspraak komen een aantal aspecten op heldere wijze aan de orde. Op de verschillende aspecten ga ik in het navolgende afzonderlijk nader in.

VKA uit MER vastleggen in plan

In het bestemmingsplan is onder andere bepaald dat op de bestemmingsvlakken:

  • grondgebonden en niet grondgebonden agrarische bedrijven, met uitzondering van een intensieve veehouderij, zijn toegestaan;
  • ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ ook één tak van de bestaande intensieve veehouderij is toegestaan.

Met betrekking tot de oprichting van dierenverblijven is in het bestemmingsplan bepaald dat dit enkel is toegestaan indien deze worden gerealiseerd overeenkomstig de voorkeursvariant in de milieueffectrapportage. Het is slechts toegestaan deze dierenverblijven op andere wijze uit te voeren, indien de daarvan afkomstige milieubelasting tenminste gelijkwaardig is aan de voorkeursvariant in de milieueffectrapportage. Hiervan kan middels een omgevingsvergunning worden afgeweken, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  • de dierenverblijven worden gerealiseerd overeenkomstig het worst case scenario in de milieueffectrapportage dan wel op een zodanige andere wijze dat de daarvan afkomstige milieubelasting tenminste gelijkwaardig is aan het worst case scenario in de milieueffectrapportage;
  • verzekerd is dat er geen sprake is van een toename van de ammoniakdepositie in een Natura 2000-gebied, dan wel dat de depositie, al dan niet na mitigatie of toepassing van andere maatregelen, geen significante gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstelling van een Natura 2000-gebied.

De gemeenteraad heeft met deze planregels de bedoeling gehad om de in het MER als voorkeursalternatief (hierna: VKA) omschreven bedrijfssituatie en bebouwing vast te leggen in het plan, waarbij ter plaatse ook uitsluitend vleeskuikenouderdieren in opfok worden gehouden.

Naar het oordeel van de Afdeling stemt het bestemmingsplan echter niet overeen met deze bedoeling. Daartoe heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

  • in de planregels is niet gedefinieerd wat onder één tak van de bestaande intensieve veehouderij moet worden verstaan; deze bepaling kan zo worden uitgelegd dat zij slechts ziet op de bedrijfsvoering in de vorm van een intensieve veehouderij bestaande uit vleeskuikenouderdieren in opfok, of dat zij er in voorziet dat binnen de bestaande bebouwing ook andere soorten pluimvee worden gehouden, mits het maar om één soort gaat; in de planregels is niet het aantal of de soort te houden dieren vastgelegd;
  • binnen het stalsysteem, als dat waarop het MER ziet, kunnen bijvoorbeeld ook (scharrel)vleeskuikens worden gehouden; bij deze diersoort zal echter een drie maal zo hoge geuremissie optreden;
  • in een worst-case scenario kunnen in totaal 110.000 vleeskuikenouderdieren in opfok binnen de stallen worden gehouden; de raad heeft niet gemotiveerd waarom de milieugevolgen van een dergelijk aantal te houden dieren aanvaardbaar zijn;
  • uit de onderzoeken die ten grondslag hebben gelegen aan het plan blijkt niet dat daarin ook rekening is gehouden met een andere situering van de bedrijfsgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
  • in de planregels wordt ten onrechte gesproken over “tenminste gelijkwaardig”; dit had “ten hoogste gelijkwaardig” moeten zijn; door de onjuiste formulering maakt het plan meer mogelijk dan bedoeld was.

Gelet hierop heeft de Afdeling overwogen dat de gemeenteraad weliswaar heeft beoogd uitsluitend de in het MER als VKA en worst-case scenario omschreven bedrijfssituaties, waarbij ter plaatse ook uitsluitend vleeskuikenouderdieren in opfok worden gehouden, en bebouwing als zodanig bij recht, respectievelijk door middel van een afwijkingsbevoegdheid te bestemmen, maar heeft nagelaten dit adequaat in de planregels vast te leggen en op de verbeelding aan te geven.

Mijns inziens heeft de gemeente met de gekozen planregels voor een praktische en duidelijke “aanpak” gekozen. Uit de uitspraak volgt dat deze aanpak ook is toegestaan. Echter dient de “aanpak” wel op juiste wijze in het bestemmingsplan te worden vastgelegd.

Alternatieven in MER

Het MER bevat een omschrijving van het VKA en het worst-case scenario. Andere alternatieven zijn niet onderzocht. Naar aanleiding van de beroepsgronden die hieromtrent zijn ingediend, heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

  • Er is geen grond voor het oordeel dat het omschreven VKA niet reëel zou zijn en dat het worst- case scenario als het VKA moet worden beschouwd.
  • Niet het vergunde aantal dieren (vleeskuikenouderdieren in opfok) moet tot uitgangspunt worden genomen, maar het feitelijk binnen het bedrijf gehouden aantal dieren (vleeskuikenouderdieren in opfok) ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan.
  • Het stallen van de vleeskuikenouderdieren in opfok op een van de andere bedrijfslocaties van de pluimveehouder was geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief, omdat hier andersoortige kippen worden gehouden en dat deze binnen een ander stalsysteem worden gehouden.
  • Er hadden geen andere stalsystemen dan het mixluchtstalsysteem als redelijkerwijs te onderzoeken alternatieven moeten worden onderzocht, nu voor het mixluchtstalsysteem reeds een milieuvergunning is verleend.

Ontheffing

Ten behoeve van onderhavig plan is door GS een ontheffing verleend van het verbod op vergroting van een bouwblok boven 1,5 ha, zoals opgenomen in de Verordening Ruimte 2011. Doel hiervan is om te voorkomen dat reeds lopende trajecten voor uitbreidingen van intensieve veehouderijen in de knel zouden komen door het gewijzigde, strengere, provinciale beleid. Deze overgangsregeling in de Verordening Ruimte 2011 brengt met zich dat van een ontheffing die is verleend voor een lopend traject ook gebruik kan worden gemaakt na inwerkingtreding van een nieuwe provinciale Verordening Ruimte. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij is aangesloten bij een ontheffing die is verleend op grond van de Verordening Ruimte 2011 voor een lopend traject, dient de gemeenteraad de op dat moment geldende algemene regels uitsluitend in acht te nemen voor zover die verenigbaar zijn met de verleende ontheffing. Anders zou immers de ontheffing zinledig worden. Dit heeft de Afdeling ook reeds overwogen in haar uitspraak van 4 maart 2015 (201400791).

Geur

In ruimtelijke ordeningsprocedures wordt voor de beoordeling van het aspect geur in geval van veehouderijen veelal de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking) toegepast. Dat is ook in onderhavige procedure gedaan.

In de Handreiking is vermeld dat bij geurgehinderdenpercentages van 15% tot 20% een “matig” leefklimaat heerst. Bij een percentage van 20% tot 25% heerst een “tamelijk slecht” leefklimaat. Gelet op deze indeling in de Handreiking moet reeds bij een percentage van 20% worden gesproken van een “tamelijk slecht” leefklimaat, en dus niet van een “matig” leefklimaat.

Landschappelijke inpassing

Het bouwblok moet worden voorzien van een landschappelijke inpassing. De Afdeling heeft hier verschillende overwegingen aan gewijd, waaronder de volgende:

  • Vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is het niet noodzakelijk om voor te schrijven dat de landschappelijke inpassing geschiedt met boom- en struiksoorten die in het nadere beplantingsplan zijn genoemd.
  • De landschappelijke inpassing moet in de planregels worden geborgd op grond van de provinciale Verordening Ruimte. Het is niet voldoende om deze beoordeling pas uit te voeren in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen.
  • Onduidelijk is wat in de planregels wordt bedoeld met de voorwaarde dat geen “onevenredige aantasting van natuur- en landschapswaarden, cultuurhistorische en aardkundige waarden” mag plaatsvinden.

Deze laatste overweging van de Afdeling kan ik niet volgen, nu zij eerder in andere uitspraken heeft overwogen dat een dergelijke, soortgelijke, planregel is toegestaan.

mw. mr. Franca Damen