Reactie op melding is een formeel besluit

Op 14 januari 2015 heeft de Afdeling belangrijke uitspraken gedaan over meldingenstelsels. In de bewuste uitspraken ging het over meldingenstelsels voor de aanleg van een uitweg in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van twee verschillende gemeenten. De Afdeling is van oordeel dat een “reactie” op een melding een formeel besluit is, zodat hiertegen bezwaar en beroep kan worden ingediend.

Formeel besluit

Met een formeel besluit doel ik op een besluit, zoals gedefinieerd in artikel 1:3, eerste lid, Awb. In dit artikellid is een besluit gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Tegen een besluit kan bezwaar en vervolgens beroep worden ingediend. Of een bepaalde “reactie” van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld het college van b&w, gemeenteraad, college van GS, provinciale staten) is aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb is dus van groot belang voor de vraag of er rechtsbescherming is tegen die “reactie”.

Uitspraken

Op 14 januari 2015 (201303069 en 201304895) deed de Afdeling hier twee belangrijke uitspraken over. Zoals gezegd, ging het in deze uitspraken over meldingenstelsels voor de aanleg van een uitweg in de APV. Op grond van de APV was het verboden om, kort gezegd een uitweg te maken naar de weg:

  • indien degene die de uitweg wil maken daarvan niet van tevoren melding heeft gedaan aan het bevoegd gezag;
  • indien het bevoegd gezag het maken van de uitweg heeft verboden.

De APV bepaalde daarnaast dat de uitweg kan worden aangelegd indien het bevoegd gezag niet binnen vier weken na ontvangst van de melding heeft beslist dat de gewenste uitweg wordt verboden.

Instemming met melding

De instemming van het bevoegd gezag binnen de voorgeschreven termijn is naar het oordeel van de Afdeling een formeel besluit. De instemming of acceptatie is namelijk gericht op rechtsgevolg, omdat daarmee het recht ontstaat om met de aanleg van de uitweg te beginnen. Tegen deze instemming of acceptatie kan daarom bezwaar en beroep worden ingediend. De bezwaartermijn begint op de dag na die waarop het besluit (instemming of acceptatie) is bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degene die de melding heeft gedaan.

Instemming van rechtswege

Naar het oordeel van de Afdeling is niet alleen een instemming binnen de wettelijke termijn een formeel besluit. Ook een instemming van rechtswege na afloop van de gestelde termijn is een formeel besluit. Op grond van de APV ontstaat een instemming van rechtswege na vier weken na ontvangst van de melding, als binnen die vier weken de melding niet is geweigerd. Omdat ook deze instemming van rechtswege ertoe leidt dat met de aanleg van de uitweg mag worden begonnen, dient deze instemming van rechtswege naar het oordeel van de Afdeling voor de rechtsbescherming gelijkgesteld te worden met een besluit.

In een van de zaken heeft het bevoegd gezag aangevoerd dat een meldingenstelsel juist een uitvloeisel is van de wens om te komen tot een vermindering van regels en lasten. Deze doelstelling wordt niet verwezenlijkt als tegen alle reacties van het bevoegd gezag en een instemming van rechtswege rechtsbescherming openstaat.

De Afdeling onderkent dat hiermee deze doelstelling minder wordt gediend, maar is van oordeel dat een samenhangend systeem van rechtsbescherming zwaarder weegt. Voor de motivering daarvan maakt de Afdeling een vergelijking met een vergunning van rechtswege. Ook tegen een dergelijke vergunning kan bezwaar worden ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling vloeit hieruit voort dat de wetgever niet heeft beoogd om een besluit van rechtswege te onttrekken aan de rechtsmacht van de bestuursrechter.

Weigering instemming

Wanneer het bevoegd gezag binnen de voorgeschreven termijn weigert om een melding te accepteren, dan is dit eveneens aan te merken als een formeel besluit. Een beslissing om het aanleggen (of veranderen) van een uitweg te verbieden, leidt er namelijk toe dat het rechtsgevolg uit de APV – inhoudende dat wanneer niet binnen vier weken na ontvangst van de melding het maken van de uitweg wordt verboden, de uitweg mag worden aangelegd – niet intreedt. De beslissing heeft dan dus tot gevolg dat de gewenste uitweg niet mag worden aangelegd. Omdat de beslissing daarmee is gericht op rechtsgevolg, is het een formeel besluit waartegen bezwaar en beroep kan worden ingediend.

Als het bevoegd gezag buiten de voorgeschreven termijn weigert een melding te accepteren, dan is het daartoe niet meer bevoegd. Van belang daarbij is artikel 4:14 Awb. Op grond van artikel 4:14, eerste lid, Awb deelt het bestuursorgaan, indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, dit aan de aanvrager mee en noemt daarbij een zo kort mogelijk termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Dit artikellid is niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is. Dit is bepaald in artikel 4:14, tweede lid, Awb.

Naar het oordeel van de Afdeling betreft de in de APV opgenomen termijn een dwingend voorgeschreven termijn. Deze termijn kan niet worden verlengd. Na afloop van de voorgeschreven termijn is het college niet langer bevoegd een besluit te nemen. Dan wordt het college geacht al “automatisch” te hebben ingestemd met de melding, zodat sprake is van een instemming van rechtswege. Tegen een te late weigering moet dus bezwaar worden gemaakt en zo nodig eventueel beroep worden ingediend bij de bestuursrechter, zodat deze te late melding ongedaan wordt gemaakt.

Tip: publiceer reactie op melding

De Afdeling geeft als tip nog mee dat het raadzaam is om de zowel de instemming met een melding als de weigering van een melding en een instemming van rechtswege te publiceren. Op grond van de wet is het niet verplicht om tot deze publicatie over te gaan, maar omdat de instemming, weigering en instemming van rechtswege moeten worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is, kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag of en wanneer derdebelanghebbenden op de hoogte zijn van het bestaan van het besluit. Dit betekent voor de melder dat deze kan worden geconfronteerd met de situatie dat een derdebelanghebbende die op een later moment bekend wordt met het bestaan van het besluit, op dat moment alsnog bezwaar kan indienen. Dit moet dan worden gedaan binnen twee weken nadat de derdebelanghebbende alsnog met het bestaan van het besluit alsnog bekend is geworden. Wanneer de derdebelanghebbende redelijkerwijs niet eerder met het bestaan van het besluit bekend had kunnen zijn, is het dan alsnog indienen van een bezwaarschrift verschoonbaar op grond van artikel 6:11 Awb.

Omdat deze situatie tot rechtsonzekerheid kan leiden, is het raadzaam om de instemming met een melding, de weigering van een melding en de instemming van rechtswege te publiceren.

mw. mr. Franca Damen