Maatwerkvoorschrift: middel- of doelvoorschrift

Als een bestuursorgaan aan een bedrijf een maatwerkvoorschrift oplegt, dan heeft het bestuursorgaan daarbij beoordelingsruimte. Dit betekent dat het bestuursorgaan de ruimte heeft om een eigen invulling te geven aan een maatwerkvoorschrift. Zo kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld ook bepalen of een maatwerkvoorschrift een middel- of een doelvoorschrift wordt. Op 31 mei 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:2785) heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een betonfabriek heeft de bedrijfsactiviteiten gedeeltelijk gewijzigd. Daarnaast is er sprake van een toename van de productie.

Voor de gemeente was dit aanleiding om de maatwerkvoorschriften voor het bedrijf te wijzigen. De nieuwe maatwerkvoorschriften bepalen wat de geluidsnorm is voor het bedrijf en bevatten middelvoorschriften voor het gebruik van de hoge drukreiniger, het vullen van de mixers en het lossen van cementbulkwagens.

Het plaatsen van een geluidscherm heeft de gemeente, tot teleurstelling van een omwonende, echter niet als middelvoorschrift in de maatwerkvoorschriften opgenomen. In de uitspraak staat de vraag centraal of dit terecht is.

Juridisch kader

Een bestuursorgaan mag in sommige gevallen aan een bedrijf maatwerkvoorschriften opleggen. Voor geluid is die bevoegdheid vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan mag het bestuursorgaan gezag bijvoorbeeld andere – dan de rechtstreeks werkende – geluidnormen opleggen, bepalen op welke plaats die geluidnormen gelden, bepalen welke technische voorzieningen in het bedrijf moeten worden aangebracht en welke gedragsregels het bedrijf in acht moet nemen.

Oordeel van de rechter

Volgens de omwonende had de gemeente in de maatwerkvoorschriften een geluidscherm als middelvoorschrift moeten voorschrijven. De gemeente heeft dat niet gedaan, omdat dit volgens de gemeente niet kan. Hierbij heeft de gemeente verwezen naar de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Hieruit volgt dat de gemeente doelvoorschriften kan opleggen voor de maximale geluidbelasting door een bedrijf. Het bedrijf heeft vervolgens zelf de vrijheid om te bepalen welke maatregelen er worden getroffen om aan het doelvoorschrift te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen zonder daarbij het geluidscherm als middelvoorschrift op te nemen. De gemeente heeft namelijk beleidsruimte om maatwerkvoorschriften te stellen en kan daarom niet verplicht worden om in de maatwerkvoorschriften ook middelvoorschriften op te nemen. Daarnaast volgt de rechtbank de motivering van de gemeente over de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Bovendien bevordert het opleggen van doelvoorschriften dat een bedrijf zoekt naar innovatieve oplossingen om hieraan te voldoen. Het opleggen van de verplichting om een geluidscherm van een vastgestelde hoogte te realiseren past niet bij die systematiek.

Ondanks dat een bestuursorgaan bij het opleggen van een maatwerkvoorschrift beleidsruimte en beoordelingsruimte heeft, lijken doelvoorschriften toch de voorkeur te hebben boven middelvoorschriften.

mw. mr. Franca Damen

Invoering meldplicht energiebesparende maatregelen

Per 1 juli 2019 geldt een meldplicht voor bedrijven voor het treffen van energiebesparende maatregelen. Bedrijven moeten aan het bevoegd gezag rapporteren welke energiebesparende maatregelen zij binnen hun bedrijf hebben getroffen. Deze meldplicht, ook wel een informatieplicht genoemd, wordt opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit.

Energiebesparingsverplichting

Al vanaf 1993 geldt op grond van de wetgeving een energiebesparingsverplichting. Deze energiebesparingsverplichting is momenteel opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit. Dit artikel bepaalt het volgende:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Bedrijven voldoen in ieder geval aan deze verplichting als zij alle maatregelen hebben getroffen per aangewezen type en per aangewezen activiteit voor de bedrijfstak waartoe zij behoren. Deze maatregelen zijn aangewezen in bijlage 10 van de Activiteitenregeling.

Achtergrond meldplicht

Met het invoeren van een meldplicht voor het treffen van energiebesparende maatregelen wordt beoogd om een grotere energiebesparing te bereiken.

Van de energiebesparingsverplichting in het Activiteitenbesluit werden bij de totstandkoming van het Energieakkoord voor duurzame groei (2013) hoge besparingseffecten verwacht. Naar aanleiding van het Energieakkoord zijn daarvoor Erkende Maatregelen Lijsten (EML) vastgelegd in bijlage 10 van de Activiteitenregeling.

Uit de Nationale Energieverkenning van 2017 blijkt echter dat het totale resultaat voor energiebesparing nog 25 Petajoule (PJ) achterblijft op het doel zoals dat is gesteld in het Energieakkoord. Deze 25 PJ extra energiebesparing staat gelijk aan ongeveer 1,5 megaton CO2-reductie. Dit gat wordt grotendeels veroorzaakt doordat de energiebesparingsverplichting uit artikel 2.15 Activiteitenbesluit niet wordt nageleefd.

Bevoegd gezagen geven aan dat het toezicht en de handhaving op de bestaande energiebesparingsverplichting moeilijk is. Een reden daarvoor is dat er geen overzicht is van de bedrijven die daadwerkelijk maatregelen hebben genomen. Een andere reden daarvoor is dat er per inrichting discussie kan ontstaan over de te nemen maatregelen. Het berekenen van de terugverdientijd van een maatregel is afhankelijk van veel parameters. Daardoor is het voor het bevoegd gezag lastig om aannemelijk te maken dat een bedrijf niet aan de energiebesparingsverplichting voldoet.

Om ervoor te zorgen dat de energiebesparingsverplichting beter wordt nageleefd, wordt voor bedrijven een meldplicht voor energiebesparende maatregelen ingevoerd.

Inhoud meldplicht

De meldplicht voor energiebesparende maatregelen wordt opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit. Daarvoor wordt in dit artikel onder andere het volgende toegevoegd:

“2. Degene die de inrichting drijft rapporteert uiterlijk op 1 juli 2019 en daarna eenmaal per vier jaar aan het bevoegd gezag welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen.

3. Indien andere maatregelen zijn uitgevoerd dan de maatregelen die bij ministeriële regeling zijn aangewezen, voor zover deze op de inrichting van toepassing zijn, worden deze maatregelen in de rapportage omschreven.”

Als een bedrijf op 1 januari 2019 nog niet was opgericht, moet dat bedrijf voor de eerste keer uiterlijk een jaar na de oprichting van het bedrijf rapporteren over energiebesparende maatregelen.

Als een bedrijf onderdeel uitmaakt van een onderneming die geen kleine of middelgrote onderneming is, zoals bedoeld in artikel 8, vierde lid, van de Richtlijn energie-efficiëntie, dan moet dat bedrijf voor de eerste keer uiterlijk op 5 december 2019 rapporteren over energiebesparende maatregelen. In de rapportage kan gebruik worden gemaakt van de energie-audit voor het concern waarvan het bedrijf onderdeel uitmaakt.

Niet-naleving meldplicht

Als een bedrijf geen rapportage of een onjuiste rapportage indient, dan voldoet het bedrijf niet aan de meldplicht. Dit is een overtreding. Het bevoegd gezag kan daar handhavend tegen optreden.

Inwerkingtreding

De wijziging van het Activiteitenbesluit treedt op 1 juli 2019 in werking. Dat is bijzonder te noemen, omdat dat meteen de dag is waarop bedrijven uiterlijk voor de eerste keer moeten rapporteren over energiebesparende maatregelen.

Wijziging Activiteitenregeling

Naast het Activiteitenbesluit zal ook de Activiteitenregeling worden gewijzigd. Hierin worden enkele randvoorwaarden en parameters voor het berekenen van de terugverdientijd vastgelegd. Daarnaast wordt in de Activiteitenregeling vastgelegd op welke manier moet worden gerapporteerd over energiebesparende maatregelen en wordt de EML geactualiseerd.

mw. mr. Franca Damen

Geeft een melding Activiteitenbesluit rechten?

Als voor een inrichting eerder een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is gedaan, kan de drijver van die inrichting aan die melding dan rechten ontlenen? Rechtbank Oost-Brabant heeft hierover op 6 april 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:1536) een heldere uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor zijn bedrijf een omgevingsvergunning milieu aangevraagd. Het bedrijf beschikte al over een milieutoestemming:

  • in 1998 is een revisievergunning (milieuvergunning) verleend;
  • in 2013 is het bedrijf onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit komen te vallen;
  • in 2015 is een melding Activiteitenbesluit gedaan.

De melding Activiteitenbesluit is onder andere gedaan voor het houden van 1.499 vleeskalkoenen. De vleeskalkoenen zijn nooit binnen het bedrijf gehouden.

De gemeente heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de geurbelasting van de inrichting de geurnorm in de gemeentelijke geurverordening overschrijdt. De veehouder heeft hiertegen beroep ingediend. Volgens hem heeft de gemeente bij de beoordeling ten onrechte niet de melding Activiteitenbesluit (2015) betrokken.

Juridisch kader

Voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting is een milieutoestemming nodig. Afhankelijk van de activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden, is nodig:

  • een melding Activiteitenbesluit milieubeheer (artikel 8.41 Wet milieubeheer);
  • een omgevingsvergunning milieu (artikel 2.1, eerste lid, sub e, Wabo).

Wanneer een melding of een omgevingsvergunning nodig is, volgt uit artikel 2.1, tweede lid, Besluit omgevingsrecht (Bor).

Voor het veranderen van (de werking van) een inrichting geldt als uitgangspunt dat hiervoor ook een melding of een omgevingsvergunning nodig is. Hierop bestaan enkele uitzonderingen. Dit is vastgelegd in artikel 1.10 Activiteitenbesluit (voor meldingen) respectievelijk artikel 2.4 Bor (voor omgevingsvergunningen).

Oordeel van de rechter

In deze zaak staat de vraag centraal wanneer je rechten kunt verkrijgen op basis van het Activiteitenbesluit. Meer specifiek gaat het om de vraag wanneer het recht om een bepaalde hoeveelheid vee te houden ontstaat in gevallen waarin een bedrijf geheel valt onder de werking van het Activiteitenbesluit. Er zijn verschillende antwoorden mogelijk:

  1. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van indiening van een volledige melding van een inrichting in overeenstemming met het Activiteitenbesluit;
  2. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van aanvaarding van een dergelijke melding;
  3. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van feitelijke uitvoering van een dergelijke melding.

Naar het oordeel van de rechtbank moet worden uitgegaan van optie 3: op dat moment ontstaat het recht op het houden van een veebestand dat bij latere meldingen of vergunningverlening kan worden gebruikt. De rechtbank vindt hiervoor steun in artikel 3.115, tweede lid, Activiteitenbesluit, omdat daarin wordt gesproken over de geurbelasting die de inrichting veroorzaakte. Door een melding zelf wordt geen geurbelasting veroorzaakt. Dat gebeurt pas als er dieren worden gehouden, aldus de rechtbank.

De keuze voor optie 3 brengt wel met zich dat een onderscheid bestaat tussen:

  • inrichtingen die vóór 1 januari 2013 een omgevingsvergunning hadden en die na 1 januari 2013 onder het Activiteitenbesluit vallen en
  • inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen maar niet beschikken over een eerdere omgevingsvergunning die het recht geeft om een bepaalde geurbelasting te veroorzaken.

Volgens de rechtbank is dit onderscheid gerechtvaardigd, omdat de eerder verleende omgevingsvergunning ontegenzeggelijk wel een rechtsgevolg heeft gehad.

Ten aanzien van de andere opties heeft de rechtbank het volgende overwogen.

Optie 1: een melding geeft niet het recht om een inrichting op te richten of te veranderen. Dit recht wordt namelijk gegeven door het Activiteitenbesluit zelf, in combinatie met het wettelijk systeem in artikel 8.41 Wet milieubeheer, de vergunningplicht op basis van artikel 2.1, eerste lid, sub e, Wabo en de aanwijzing van inrichtingen in artikel 2.1 Bor. Deze optie zou als ongewenst effect hebben dat inrichtingen de maximale milieuruimte binnen het Activiteitenbesluit zouden kunnen melden en deze maximale ruimte vervolgens kunnen claimen zonder er gebruik van te maken.

Optie 2: deze optie valt af, omdat de acceptatie van een melding Activiteitenbesluit geen rechtsgevolg heeft. Dit is vaste rechtspraak.

De uitspraak betekent voor de veehouder in deze zaak dat de gemeente in de beoordeling terecht niet de melding Activiteitenbesluit (2015) heeft betrokken, omdat vaststaat dat de veehouder nooit de gemelde 1.499 vleeskalkoenen binnen zijn inrichting heeft gehouden.

mw. mr. Franca Damen

Invoering nieuwe PGS 15 per 1 oktober 2017

In september 2016 is een nieuwe versie van de PGS 15 ‘Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen’ vastgesteld. Deze nieuwe PGS 15 wordt per 1 oktober 2017 opgenomen in de Activiteitenregeling milieubeheer en de Regeling omgevingsrecht. De wijziging is opgenomen in de voorpublicatie tot wijziging van beide ministeriële regelingen in de Staatscourant van 6 april 2017 (Staatscourant 2017, 18777).

In de nieuwe PGS 15 is een aantal belangrijke wijzigingen opgenomen. Een van deze wijzigingen is dat de PGS 15 generiek voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van gelijkwaardige maatregelen en tot gemotiveerd afwijken. Dat betekent dat deze mogelijkheden gelden voor alle voorschriften in de PGS 15.

Bij gelijkwaardigheid moet met een alternatieve voorziening of maatregel een gelijkwaardige bescherming van het milieu, de arbeidsbescherming of de brandveiligheid worden bereikt.

Bij gemotiveerd afwijken worden andere voorschriften of eisen gesteld dan in de PGS 15 aangegeven, waarbij het mogelijk is om een ander veiligheidsniveau (hoger of lager) voor te schrijven of toe te staan voor een bepaalde specifieke situatie. Het moet aantoonbaar zijn dat redelijkerwijs niet kan worden voldaan aan de desbetreffende voorschriften of eisen. Aangegeven moet worden welke maatregelen of voorzieningen dan wel worden getroffen en hoe deze bijdragen aan de veilige opslag van gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen.

In de Activiteitenregeling worden hiervoor maatwerkmogelijkheden opgenomen. Op grond hiervan kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift eisen stellen aan het opslaan van gevaarlijke stoffen voor zover toepassing van de PGS 15 redelijkerwijs niet mogelijk is en de bescherming van het milieu zich daar niet tegen verzet.

Bij vergunningverlening mag reeds worden uitgegaan van de nieuwe PGS 15. In deze nieuwe versie zijn immers nieuwe inzichten in de stand ter techniek opgenomen en deze kwalificeren in zoverre dus als de best beschikbare techniek.

mw. mr. Franca Damen

Opslagtermijn afvalstoffen Europeesrechtelijk toegestaan?

Het Activiteitenbesluit bepaalt dat het is verboden om afvalstoffen voorafgaand aan nuttige toepassing langer dan drie jaar op te slaan. Dit verbod geldt voor niet vergunningplichtige inrichtingen. In een uitspraak van de Raad van State van 15 februari 2017 (201508889, ECLI:NL:RVS:2017:386) was de vraag aan de orde of het Activiteitenbesluit op dit punt wel in overeenstemming is met de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Deze richtlijn kent een dergelijk verbod namelijk niet.

De Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (Richtlijn 1999/31/EG) bepaalt slechts dat in beginsel na drie jaar sprake is van een stortplaats. Het langer dan drie jaar opslaan van afvalstoffen is ingevolge de Richtlijn niet verboden.

Dit betekent naar het oordeel van de Raad van State niet dat artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit – op grond waarvan het is verboden om afvalstoffen voorafgaand aan nuttige toepassing langer dan drie jaar op te slaan – in strijd is met de Richtlijn. De Richtlijn bevat namelijk geen bepaling die in de weg staat aan het verbod in artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Bovendien mogen lidstaten ingevolge artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verdergaande beschermingsmaatregelen handhaven en treffen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.

Het Activiteitenbesluit is op dit punt dan ook in overeenstemming met de Richtlijn.

mw. mr. Franca Damen

1 2