AERIUS-berekening bepalend bij intern salderen

Een AERIUS-berekening is bepalend bij intern salderen in het kader van de natuurwetgeving. Dit heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangegeven in een Kamerbrief van 22 februari 2021.

In een uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State geoordeeld dat voor intern salderen geen natuurvergunning nodig is. Dit kan in sommige gevallen gunstig zijn, maar leidt ook tot rechtsonzekerheid. Want als een bedrijf ten opzichte van de vergunde situatie een wijziging doorvoert die op het moment van toetsing niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, dan wordt dit niet meer in een natuurvergunning geborgd. Dit kan bijvoorbeeld bij derden tot onduidelijkheid leiden.

Maar vooral ook voor het bedrijf zelf kan dit tot rechtsonzekerheid leiden. Dit houdt verband met het rekenprogramma AERIUS Calculator. Het rekenprogramma wordt regelmatig aangepast. Door een herziening van het rekenprogramma kan een AERIUS-berekening tot een andere uitkomst leiden. Stel dat een bedrijf middels een AERIUS-berekening vaststelt dat een wijziging van het bedrijf niet tot een toename van stikstofdepositie leidt en hiervoor dus geen natuurvergunning nodig is, dan is de vraag of deze conclusie nog steeds geldt na een herziening van AERIUS. Als een herziening van AERIUS ertoe leidt dat de uitkomst van de berekening ineens anders is en er wél een toename is van stikstofdepositie, dan is de vraag of dit gevolgen heeft voor het bedrijf.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in de Kamerbrief van 22 februari 2021 aangegeven dat dit niet het geval is. Volgens de minister is de AERIUS-berekening ten tijde van het toetsingsmoment bepalend. Het toetsingsmoment in AERIUS voor een bedrijfswijziging is het moment van realisatie van de bedrijfswijziging. Effecten van een latere wijziging in AERIUS hebben hier volgens de minister geen effect op.

Voor bedrijven is het van belang om de AERIUS-berekening te bewaren. Die gegevens kunnen bedrijven volgens de minister later bij (eventuele) toets- en handhaving van de uitvoering van de activiteit als uitgangspunt voor controle gebruiken.

Of een rechter hierover uiteindelijk hetzelfde zal oordelen, moet worden afgewacht.

Om de rechtsonzekerheid in enige mate te verkleinen, kan het soms verstandig zijn om voor intern salderen toch een natuurvergunning aan te vragen. Provincies kunnen hierop dan een ‘positief weigeringsbesluit’ nemen. Als derden het niet met het besluit eens zijn, kunnen zij hiertegen bezwaar en beroep indienen. Het positief weigeringsbesluit komt dan (na een eventuele juridische procedure) in rechte vast te staan. Een positief weigeringsbesluit legt de aangevraagde situatie vast op basis van de geldende AERIUS versie. Bijvoorbeeld toekomstige wijzigingen in AERIUS hebben dan geen gevolgen voor de betrokken activiteit, aldus de minister.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

 

Overzicht stikstofbrieven 13 oktober 2020

Op 13 oktober 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een groot aantal Kamerbrieven over stikstof gestuurd. In dit artikel wordt hiervan een kort overzicht gegeven.

Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit wetsvoorstel wordt de structurele aanpak stikstof geborgd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een stikstofreductiewaarde die in 2030 moet worden bereikt (resultaatsverplichting) en in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de bouwsector voor zover het de aanleg-/bouwfase betreft.

Onderzoek Natura 2000

In een Kamerbrief van 13 november 2019 heeft de minister aangegeven onderzoek te zullen laten uitvoeren naar de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de (on)mogelijkheden tot wijziging, samenvoeging en/of herindeling van deze gebieden. Dit onderzoek is inmiddels uitgevoerd. In de Kamerbrief van 13 oktober 2020 van de minister is te lezen dat de conclusie van het onderzoek naar Natura 2000 feitelijk is dat er geen (noemenswaardige) mogelijkheden zijn om te komen tot een wijziging van (de status van) Natura 2000-gebieden.

De besluiten waarin de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of gewijzigd, bevatten volgens het onderzoek Natura 2000 niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Er zijn geen Natura 2000-gebieden gevonden die definitief niet meer kunnen bijdragen aan het verwezenlijken van die doelstellingen. Het samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden is onder strikte voorwaarden wel mogelijk.

Reactie op advies ‘Niet alles kan overal’

Op 8 juni 2020 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan overal’ uitgebracht. Hierin adviseert het Adviescollege Remkes het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak, met een wezenlijke reductie van de NH3-emissie en de NOx-emissie.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. Deze reactie komt er in de kern op neer dat veel van de aanbevelingen uit het advies een plek hebben gekregen in de structurele aanpak stikstof. Dat is opmerkelijk te noemen, aangezien de structurele aanpak eerder bekend is gemaakt (namelijk op 24 april 2020) dan het advies (8 juni 2020). Overigens komt de strekking van de structurele aanpak stikstof en het advies ‘Niet alles kan overal’ wel overeen, namelijk inzetten op natuur(herstel)maatregelen en een forse reductie van de stikstofemissie/-depositie.

Daarnaast heeft het kabinet een aantal kernadviezen van het Adviescollege Remkes overgenomen, namelijk het wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling (stikstofreductiewaarde) in een resultaatsverplichting en het verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw (hetgeen in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering heeft geresulteerd in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten in de aanleg-/bouwfase in de bouwsector).

In de Kamerbrief is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een natuurbank in te stellen met daarin een voorraad ‘compensatienatuur’. Om die natuur ook daadwerkelijk voor het beoogde doel te kunnen gebruiken, wordt een wetsvoorstel voorbereid. De minister streeft ernaar het wetsvoorstel in het najaar van 2020 in consultatie te brengen.
  • Het kabinet maakt ondanks het advies van het Adviescollege Remkes geen onderscheid tussen NOx- en NH3 emissies. Een van de redenen hiervoor is dat een dergelijk onderscheid op de korte termijn de vergunningverlening onnodig ingewikkeld zou maken.
  • Het kabinet is nog steeds voornemens om een beëindigingsregeling in te voeren die gericht is op het opkopen van veehouderijen met een hoge stikstofdepositie op Natura 2000-gebied (de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties). Het is de bedoeling dat deelname aan de beëindigingsregeling vrijwillig is. Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen van de regeling ontworpen.
  • Er komt geen apart ‘stikstofprogramma’ voor duurzame energieprojecten, zoals de minister eerder had aangekondigd. Hiervoor blijkt geen juridische basis te zijn.

Reactie op advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht. In dit advies heeft het Adviescollege Hordijk onder andere geconcludeerd dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is, omdat er sprake is van:

  • een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak en
  • een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister een reactie gegeven op dit advies. De conclusie hiervan is dat de overheid AERIUS Calculator zal blijven gebruiken en voorschrijven, omdat dit model op dit moment volgens het kabinet het best beschikbare model is. Wel zal nog naar de aanbevelingen van het Adviescollege Hordijk worden gekeken. Ook zal het meetnet worden uitgebreid. Maar net zoals AERIUS Calculator (ondanks de kritiek daarop) blijft, blijft ook het (op de ‘achtergrond’ gebruikte) aparte rekenmodel voor wegen met een afkapgrens van 5 km (ondanks de kritiek daarop). Volgens het kabinet bestaan daarvoor goede argumenten. Het rekenmodel dat op de achtergrond voor wegen wordt gebruikt, is namelijk specifiek voor wegverkeer ontwikkeld en wordt al lange tijd gebruikt.

Dit heeft de minister ook aangegeven in de beantwoording van verschillende Kamervragen over NEMA en AERIUS Calculator. In de betreffende Kamerbrief van 13 oktober 2020 daarover, is verder onder andere het volgende te lezen:

  • Er komt een structurele voermaatregel. Er is alleen nog niet voorzien hoe die wordt vormgegeven. Ook is nog niet duidelijk of deze op hexagoonniveau doorgerekend zal moeten worden.
  • Tot 13 oktober 2020 waren er nog geen natuurvergunningen verleend op basis van de stikstofruimte die is gecreëerd door de snelheidsverlaging op snelwegen. Wel worden daarvoor in de komende weken de eerste ontwerpbesluiten voor woningen verwacht.

Subsidieregeling sanering varkenshouderij

Volgens de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur was het de bedoeling om het stikstofregistratiesysteem voor de woningbouw en infrastructuur onder andere te vullen met een voermaatregel die nog in 2020 zou gelden. De minister heeft uiteindelijk van deze voermaatregel afgezien. Maar om het stikstofregistratiesysteem toch genoeg te vullen, zou een deel van de stikstofreductie die wordt bereikt met de Subsidieregeling sanering varkenshouderij, worden ingezet voor dat systeem. Daar bestonden meteen de nodige vraagtekens bij, onder andere omdat de definitieve deelname aan de subsidieregeling nog niet bekend was.

In een Kamerbrief van 13 oktober 2020 heeft de minister verschillende Kamervragen hierover beantwoord. Daarin heeft de minister onder andere aangegeven dat er (inderdaad) nog geen definitieve cijfers over deelname aan de regeling zijn. Pas op basis van daadwerkelijk gesaneerde varkenshouderijen is een doorrekening van de stikstofreductie te maken, die – aldus de minister – de basis biedt voor vergunningverlening voor woningbouw en infrastructuur.

Extern salderen

Op 13 oktober 2020 heeft de minister ook nog twee Kamerbrieven gestuurd met daarin een antwoord op verschillende Kamervragen over extern salderen (zie hier en hier). In een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft de minister aangegeven dat zij en de provincies maatregelen willen treffen om te voorkomen dat er bij het openstellen van extern salderen een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen plaatsvindt. Om die reden hebben provincies lange tijd extern salderen met veehouderijen niet mogelijk gemaakt. Sinds kort staan sommige provincies dat alsnog toe, maar veel provincies nog steeds niet.

In de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 heeft de minister aangegeven dat zij met de provincies beheersmaatregelen heeft getroffen om grip te houden op extern salderen met veehouderijen. Wat die maatregelen zijn, is onduidelijk. Mogelijk doelt de minister hiermee op de maandelijkse monitoring die zal plaatsvinden. Die monitoring is mogelijk doordat de provincies die extern salderen met veehouderijen hebben opengesteld, daaraan de voorwaarde hebben verbonden dat hiervan vooraf een melding bij de provincie moet worden gedaan. Extern salderen wordt ook maar voor één jaar opengesteld. Als zich eventuele ongewenste effecten zullen voordoen, zal de minister samen met de provincies ingrijpen, zo is in de Kamerbrieven van 13 oktober 2020 te lezen.

Verder is in de Kamerbrieven onder andere te lezen dat de provincies werken aan een regionaal stikstofregistratiesysteem en bevestigt de minister nogmaals dat PAS-meldingen legaal zullen worden gehouden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal