Stikstof verkeer tot heersende verkeersbeeld

De stikstofdepositie van verkeersbewegingen moet worden beoordeeld tot de verkeersbewegingen in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen. Dit bevestigde de Raad van State (nogmaals) in een uitspraak van 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1969).

In de Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator staat dat een algemeen criterium voor verkeer van en naar inrichtingen is dat de gevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen de hoeveelheid verkeer die door de voorgenomen ontwikkeling wordt aangetrokken en het reeds op de weg aanwezige verkeer.

In de uitspraak van 1 september 2021 bevestigde de Raad van State – net als in de uitspraak van 19 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1054) – dat in stikstofberekeningen wat betreft het verkeer van en naar inrichtingen mag worden aangesloten bij de Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator. Dat betekent dat de stikstofdepositie van verkeersbewegingen moet worden beoordeeld tot de verkeersbewegingen in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vaste afstandsgrens voor stikstof: een update

In een Kamerbrief van 9 juli 2021 kondigde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan dat voor stikstof voor alle emissiebronnen een vaste afstandsgrens van 25 km gaat gelden. Naar aanleiding hiervan zijn verschillende Kamervragen gesteld. In een Kamerbrief van 10 september 2021 en een Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister deze vragen beantwoord. Hierna worden enkele punten uit deze brief aangehaald.

Depositie niet met zekerheid toe te schrijven aan individuele bron

In de Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister onder andere het volgende vermeld:

“Er zijn echter geen gevalideerde modellen voorhanden op basis waarvan een berekende depositie buiten 25 kilometer met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron.”

“Dat houdt in dat er geen causaal verband bestaat tussen een specifiek voorliggend project en Natura 2000-gebieden op een grotere afstand dan 25 kilometer met een te hoge stikstofbelasting.”

Dit roept vragen op over het ‘stikstofbeleid’ van de afgelopen jaren. Want als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, waarom moest deze depositie dan toch worden berekend? Is er dan wel een correct stikstofbeleid gevoerd? En als het stikstofbeleid van de afgelopen jaren wel als correct zou worden aangemerkt, waarom wordt er nu dan toch voor een vaste afstandsgrens van 25 km gekozen?

De hiervoor genoemde opmerkingen van de minister in de Kamerbrief van 13 september 2021 roept ook vragen op voor het nieuwe stikstofbeleid, waarin de vaste afstandsgrens voor stikstof zal worden gehanteerd. De minister heeft namelijk aangegeven dat in individuele natuurvergunningen mogelijk een bijdrage wordt gevraagd om (lokale) verslechteringen te voorkomen vanwege stikstofdepositie op een grotere afstand dan 25 km. Maar als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, in welke natuurvergunningen zal dan een extra bijdrage worden gevraagd?

De opmerkingen van de minister roepen dus verschillende vragen op. Overigens lijkt de minister de opmerking verderop in de Kamerbrief op verschillende manier enigszins te nuanceren. Daar is namelijk het volgende te lezen.

“Het toerekenen van dusdanig kleine depositieveranderingen op een dergelijke afstand aan een individueel project is om technische modelmatige redenen bezwaarlijk.”

“Op basis van de in het antwoord op vraag 1 aangegeven argumenten, moet geconcludeerd worden dat de effecten van de berekende stikstofdepositie overeenkomstig de bestaande modellen na 25 kilometer niet meer redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan een project.”

De minister is naar mijn mening dus niet geheel eenduidig in haar Kamerbrief. Een goede onderbouwing is echter wel van belang, zeker met het oog op eventuele juridische procedures hierover.

In de Kamerbrief van 10 september 2021 heeft de minister overigens vergelijkbare opmerkingen gemaakt. Daarin is onder andere het volgende te lezen.

“Validatie van een berekende individuele bronbijdrage voorbij 25 kilometer is niet mogelijk, omdat deze bronbijdrage in metingen niet meer te onderscheiden is van de totale (achtergrond)deposities.”

Extra maatregelen

In verband met het invoeren van een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft het kabinet besloten om als extra waarborg het pakket aan bronmaatregelen verder te versterken. Dit wordt gedaan door extra passende maatregelen te nemen.

Ondergrens

De rekenkundige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar blijft gelden. Uit onderzoeken van RIVM en TNO volgen namelijk geen aanknopingspunten voor een hogere rekenkundige depositiegrens dan de huidige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar.

Aanpassing AERIUS

Het is nog niet bekend wanneer AERIUS Calculator met de afstandsgrens precies beschikbaar zal zijn. Naar verwachting van de minister is dat eind 2021.

PAS-meldingen

De minister bevestigt nogmaals dat handhavingsverzoeken tegen PAS-melders worden afgewezen. Dit gezien het traject van legalisatie. In het legaliseringstraject zal prioriteit worden gegeven aan melders met een handhavingsverzoek om onzekerheid voor deze groep te beperken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Meetbare stikstofdepositie binnen 1 km van de bron

Terwijl de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 9 juli 2021 een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft aangekondigd, is in haar Kamerbrief van 6 september 2021 iets interessants te lezen. In deze Kamerbrief heeft de minister namelijk het volgende vermeld:

“De afstand tot waar de stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie is van dicht bij de bron tot maximaal ongeveer een kilometer.”

Dit sluit aan bij verschillende onderzoeken, waaronder ‘Nitrogen deposition and ammonia concentrations in the Dwingelderveld as affected by surrounding dairy farms. Evaluation of the OPS-model’ van Wageningen University (juni 2012). Deze onderzoeken werden tot op heden echter terzijde geschoven. De vraag is nu of de overheid dat nog langer kan doen. Immers heeft de minister nu zelf aangegeven dat een meetbare stikstofdepositie binnen maximaal ongeveer een kilometer van de bron neerslaat.

Overigens heeft de minister bij haar opmerking wel twee nuanceringen vermeld.

  1. Deze globale schatting ziet op het meten van concentraties in de lucht en niet van deposities op de grond. Voor het bepalen van deposities zijn altijd modelberekeningen nodig.
  2. De afstand is in een concreet geval sterk afhankelijk van de bronsterkte en -karakteristieken (zoals uitstoothoogte en warmte-inhoud van de bron), van de stofeigenschappen van NOx of NH3 en meteorologische en omgevingsfactoren (zoals terreinruwheid).

Ondanks deze nuanceringen is de opmerking van de minister wel duidelijk: stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie tot maximaal ongeveer een kilometer van de bron.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

AERIUS biedt voldoende zekerheid

Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof heeft in het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ geconcludeerd dat AERUIS Calculator op dit moment niet doelgeschikt is. Maar door stikstofdepositie te berekenen met AERIUS Calculator wordt de stikstofdepositie niet onderschat. Daarom mag AERIUS Calculator worden gebruikt om stikstofdepositie te berekenen. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 4 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1760).

“- Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof

10. De Vereniging wijst erop dat in het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof, “Meer meten, robuuster rekenen”, van 15 juni 2020 (hierna: het Eindrapport) staat dat het Adviescollege constateert dat AERIUS, voor zover dat wordt gebruikt voor vergunningverlening, in zijn huidige vorm, niet doelgeschikt is.

10.1.  Het Adviescollege heeft samenvattend geconcludeerd dat de huidige rekenmethodiek die wordt toegepast binnen AERIUS Calculator op dit moment niet doelgeschikt is, omdat de mate van detaillering in de berekening van de depositie niet in balans is met de onzekerheid van de verschillende factoren die de depositie bepalen en er ongelijkheid is in de beoordeling van de verkeersbijdrage ten opzichte van andere bronnen. Op de vraag of er een risico is dat door toepassing van AERIUS de stikstofdepositie op bepaalde Natura 2000-gebieden toeneemt, waardoor de instandhoudingsdoelen in gevaar komen, wordt in paragraaf 3.2.1 van het Eindrapport geconcludeerd dat het gebruik van een beoordelingsdrempel van 0,005 mol/ha per jaar in een AERIUS-berekening suggereert dat alle bronnen die leiden tot die depositie goed in kaart zijn gebracht. Hiermee is de kans op een onverhoopte toename van de stikstofdepositie beperkt. Op dit aspect oordeelt het Adviescollege daarom dat de toepassing van de AERIUS-systematiek geen risico heeft op toename van de stikstofdepositie. Gelet op deze conclusie in het Eindrapport ziet de Afdeling in het algemene betoog van de Vereniging geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van dit plan voor het Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid als gevolg van het gebruik van AERIUS Calculator in dit geval zijn onderschat. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het Stikstofonderzoek staat dat de maximale stikstofdepositie in de bestaande situatie is berekend op 14,20 mol N/ha/jaar, in de aanlegfase op maximaal 2,56 mol N/ha/jaar en in de gebruiksfase op maximaal 1,48 mol N/ha/jaar. Voor zover het betoog verband houdt met de afkappingsafstand van 5 km voor verkeersemissies die in AERIUS Calculator wordt gehanteerd, komt dit betoog hierna afzonderlijk aan de orde.”

In de uitspraak heeft de Raad van State ook nogmaals overwogen dat bij besluiten waarin gebruik wordt gemaakt van AERIUS Calculator, op verzoek inzage moet worden gegeven in de keuzen die zijn gemaakt bij het invoeren in AERIUS Calculator.

11.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, onder 23, dient een belanghebbende die opkomt tegen een besluit ter onderbouwing waarvan met toepassing van het programma AERIUS Calculator een onderzoek naar de effecten van stikstof is gedaan, inzage te kunnen hebben in de gemaakte keuzen bij de invoer in het programma AERIUS Calculator. Dit brengt mee dat de aan het gebruik van het programma AERIUS Calculator ten grondslag liggende gegevens van de gebruiker, dat wil zeggen diens maatwerk invoergegevens, uit eigen beweging op papier of anderszins waarneembaar worden overgelegd als op de zaak betrekking hebbende gegevens. Daarbij is voldoende dat in of met het besluit duidelijk is gemaakt welke keuzen bij de invoer zijn gemaakt ten aanzien van de maatwerk invoergegevens. Indien belanghebbenden aangeven voor de onderbouwing van hun beroep tevens behoefte te hebben aan (informatie over) standaardgegevens indien die niet in of met het besluit inzichtelijk zijn gemaakt, dan moet het bestuursorgaan deze op verzoek van belanghebbenden ter beschikking stellen op papier of in andere leesbare of waarneembare vorm of de mogelijkheid bieden deze in te zien. Van belanghebbenden kan worden gevergd hun verzoek om informatie en inzage in de maatwerk en standaard invoergegevens en de op basis daarvan met AERIUS Calculator verrichte berekeningen tijdig in de procedure te doen. Daarbij dient – zo mogelijk – te worden aangegeven welke specifieke gegevens het betreft, opdat het bestuursorgaan daar zo gericht en duidelijk mogelijk inzage in kan geven.”

Ook is de Raad van State in de uitspraak nogmaals ingegaan op de nieuwe versies die regelmatig van AERIUS Calculator verschijnen. Een besluit mag worden gebaseerd op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is.

“Over nieuwe versies van AERIUS Calculator heeft de Afdeling eerder al overwogen dat de omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast naar aanleiding van nieuwe gegevens en inzichten niet betekent dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet kan baseren op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekeningen (zie de uitspraak van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, onder 12.11).”

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof

Voor stikstof gaat voor alle emissiebronnen een vaste afstandsgrens van 25 km gelden. Dat blijkt uit een Kamerbrief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 juli 2021.

De afstandsgrens van 25 km betekent dat de stikstof afkomstig van stallen in de veehouderij, industrie, verkeer en alle andere emissiebronnen nog maar tot 25 km van de bron hoeft te worden berekend. Stikstof verder dan 25 km hoeft niet meer te worden berekend. Als een emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat op een afstand van meer dan 25 km van de bron ligt, hoeven hiervoor dus ook geen maatregelen te worden getroffen. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan de uitspraak van de Raad van State over de afstandsgrens van 5 km voor verkeer die onvoldoende was onderbouwd.

In de Kamerbrief staat onder andere het volgende over de vaste afstandsgrens voor stikstof.

Op basis van de resultaten van deze onderzoeken naar de modeleigenschappen ziet het kabinet aanleiding om te komen tot een onderbouwde keuze voor een maximale rekenafstand van 25 kilometer voor depositieberekeningen met AERIUS Calculator in het kader van toestemmingsverlening op grond van de Wet natuurbescherming. Deze keuze is gebaseerd op de hiervoor genoemde technisch-modelmatige overwegingen. Deze uiterste grens gaat gelden voor alle bronnen, dus ook wegverkeer. Met deze afbakening van project-specifieke berekeningen voor álle emissiebronnen wordt de ongelijke behandeling van verschillende typen emissiebronnen beëindigd. Hiermee wordt in de toestemmingsverlening alleen nog gerekend met deposities in de buurt van het initiatief. Initiatiefnemers hoeven, indien uit de passende beoordeling blijkt dat dit nodig is, slechts in een straal van 25 kilometer rond het project concrete effectieve mitigerende maatregelen treffen. Initiatiefnemers hoeven hierdoor niet langer meer mitigerende maatregelen te treffen voor berekende kleine depositiebijdragen van hun project op grote afstanden. Dit komt de uitlegbaarheid van het systeem ten goede. Hiermee wordt eveneens invulling gegeven aan de kabinetsreactie op het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek. Ook wordt de onbalans tussen het gewenste detailniveau van berekenen en onzekerheid van het rekenmodel op grote afstand verkleind. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de bevindingen van het adviescollege.”

AERIUS Calculator zal hiervoor worden aangepast. Naar verwachting gebeurt dat eind 2021 of begin 2022.

Omdat stikstof op een afstand verder dan 25 km niet meer hoeft te worden beoordeeld door initiatiefnemers, gaat de overheid hiervoor wel maatregelen treffen. Hiervoor komen extra bronmaatregelen (naast de bronmaatregelen voor de stikstofreductiedoelen / omgevingswaarden voor stikstof en de bronmaatregelen voor het legalisatieprogramma voor PAS-meldingen en PAS-berekeningen).

“Daarom acht het kabinet het noodzakelijk om ten gevolge van de invoering van een afstandsgrens van 25 kilometer als extra waarborg om (lokale) verslechteringen te voorkomen, op korte termijn extra passende maatregelen te treffen in de vorm van extra bronmaatregelen.”

Ook kan het zijn dat hiervoor in een individuele natuurvergunning een bijdrage wordt gevraagd. Dat kan betekenen dat in een natuurvergunning een extra emissiereductie wordt gevraagd.

“Daarnaast onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om in de individuele vergunningverlening een bijdrage te vragen als passende maatregel voor effecten voor extra emissiereductie.”

Dus als voor een bepaalde activiteit moet worden beoordeeld of hiervoor een natuurvergunning nodig is, dan hoeft alleen te worden gekeken naar de stikstof tot 25 km van de emissiebron (stal, bedrijf/industrie, verkeer, etc.). Er hoeft niet te worden gekeken naar de stikstof op een afstand verder dan 25 km. Maar als er een natuurvergunning nodig is voor de activiteit, dan kan in die natuurvergunning wel (bijvoorbeeld) een extra emissiereductie worden vereist vanwege stikstof op een afstand verder dan 25 km.

De vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof geldt alleen voor individuele projecten en niet voor totale deposities in het kader van de monitoring van de structurele aanpak.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2