Opslagtermijn afvalstoffen Europeesrechtelijk toegestaan?

Het Activiteitenbesluit bepaalt dat het is verboden om afvalstoffen voorafgaand aan nuttige toepassing langer dan drie jaar op te slaan. Dit verbod geldt voor niet vergunningplichtige inrichtingen. In een uitspraak van de Raad van State van 15 februari 2017 (201508889, ECLI:NL:RVS:2017:386) was de vraag aan de orde of het Activiteitenbesluit op dit punt wel in overeenstemming is met de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Deze richtlijn kent een dergelijk verbod namelijk niet.

De Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (Richtlijn 1999/31/EG) bepaalt slechts dat in beginsel na drie jaar sprake is van een stortplaats. Het langer dan drie jaar opslaan van afvalstoffen is ingevolge de Richtlijn niet verboden.

Dit betekent naar het oordeel van de Raad van State niet dat artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit – op grond waarvan het is verboden om afvalstoffen voorafgaand aan nuttige toepassing langer dan drie jaar op te slaan – in strijd is met de Richtlijn. De Richtlijn bevat namelijk geen bepaling die in de weg staat aan het verbod in artikel 2.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit. Bovendien mogen lidstaten ingevolge artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verdergaande beschermingsmaatregelen handhaven en treffen ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu.

Het Activiteitenbesluit is op dit punt dan ook in overeenstemming met de Richtlijn.

mw. mr. Franca Damen

Energiepellets product of afvalstof?

Als een stof uitsluitend als brandstof of voor de vervaardiging van brandstof kan worden ingezet en het gebruik en de verkoop daarvan op grond van het Besluit organisch-halogeengehalte van brandstoffen verboden is, dan is die stof een afvalstof. Dit geldt ook voor energiepellets. Tot die conclusie kwam de Raad van State in een uitspraak van 22 februari 2017 (201509140, ECLI:NL:RVS:2017:483).

In deze uitspraak gaat het over door Icopower geproduceerde energiepellets. Icopower heeft op grond van artikel 4 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (EVOA) een kennisgeving gedaan voornemens te zijn om energiepellets over te brengen naar Zweden. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsformulier aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing (energieopwekking).

In dat kader is tussen Icopower en de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu een discussie ontstaan over de vraag of de energiepellets al dan niet als afvalstof moeten worden aangemerkt.

Die vraag moet gelet op vaste rechtspraak worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan.

Maatschappelijke opvattingen kunnen grond vormen voor de conclusie dat een stof een afvalstof is als de houder van de stof onder druk van de openbare opinie ervan zou afzien de stof te gebruiken of daartoe bij wet zou worden verplicht. In zo’n geval zou immers moeten worden geoordeeld dat de houder van de stof zich ervan ontdoet dan wel voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen.

Als een stof uitsluitend als brandstof of voor de vervaarding van brandstof kan worden ingezet en het gebruik en de verkoop daarvan op grond van het Besluit organisch-halogeengehalte van brandstoffen (Bohb) verboden is, dan ontdoet de betrokkene zich van deze stof dan wel is hij verplicht zicht ervan te ontdoen. De stof is dan een afvalstof.

De energiepellets waar het in deze zaak over gaat, kunnen alleen als brandstof of voor de vervaardiging van brandstof worden ingezet. De pellets voldoen niet aan de eisen van het Bohb. Gelet daarop komt de Raad van State tot de conclusie dat de energiepellets als een afvalstof moeten worden aangemerkt.

Het opmerkelijke is dat de Raad van State over dezelfde energiepellets in een uitspraak van 14 mei 2003 nog heeft geoordeeld dat deze niet kunnen worden aangemerkt als een afvalstof. Daartoe heeft de Raad van State destijds overwogen dat het productieproces van Icopower er op is gericht om uit diverse afvalstoffen energiepellets te produceren met geen ander doel dan deze in te zetten als brandstof in elektriciteits- en warmtecentrales. Deze pellets zijn naar het oordeel van de Raad van State gelijkwaardig aan reguliere brandstoffen.

In de uitspraak van 22 februari 2017 is de Raad van State tot een andere conclusie gekomen en heeft de energiepellets als afvalstof aangemerkt. Volgens de Raad van State is dit gewijzigd standpunt gelegen in recente rechtspraak en de productnormen van het Bohb.

Het argument van recente rechtspraak kan ik niet helemaal volgen. Weliswaar blijft de rechtspraak omtrent afvalstoffen zich ontwikkelen, maar de basis van de rechtspraak – waarnaar de Raad van State ook in de uitspraak van 22 februari 2017 verwijst – dateert al van vóór de eerdere uitspraak van de Raad van State in 2003.

mw. mr. Franca Damen

Wijziging van enkele besluiten op het gebied van afvalstoffen

In de Staatscourant van 2 januari 2017 stond een voorpublicatie van het ontwerpbesluit houdende wijziging van enkele besluiten op het gebied van afvalstoffen.  Onder andere het Besluit inzamelen afvalstoffen en het Besluit omgevingsrecht worden gewijzigd.

Aanleiding voor de voorgestelde wijzigingen zijn verschillende ontwikkelingen op het gebied van afvalstoffen. Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat besluiten die hierop van toepassing zijn op een aantal punten aangepast moeten worden.

Besluit inzamelen afvalstoffen

Het Besluit inzamelen afvalstoffen wordt op enkele plaatsen aangepast en aangevuld. In een nieuw artikel 1b Besluit inzamelen afvalstoffen wordt voor inzamelaars van gescheiden aangeleverde bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen de verplichting opgenomen om deze afvalstoffen ook gescheiden in te zamelen. Deze verplichting geldt niet als anders is bepaald in een vergunning ex artikel 10.48, eerste lid, Wet milieubeheer.

De verplichting beperkt zich tot bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen die behoren tot een categorie van afvalstoffen als bedoeld in bijlage 11 van de Activiteitenregeling milieubeheer en die gescheiden worden afgegeven. Voor de ontdoeners en verwerkers van deze categorieën afvalstoffen geldt namelijk al de verplichting om deze afvalstoffen gescheiden te houden.

Als een inzamelvergunning het niet toestaat om bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen samen te voegen, kan een inzamelaar een wijziging van zijn vergunning aanvragen. De inzamelaar moet dan wel aantonen dat het samenvoegen van de verschillende categorieën afvalstoffen uit bijlage 11 van de Activiteitenregeling milieubeheer er niet toe leidt dat de verwerking conform de minimumstandaard van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) in gevaar komt.

Het verwerken of nuttig toepassen van afvalstoffen conform deze minimumstandaard van het LAP is ook een belangrijke reden voor de invoering van de verplichting voor inzamelaars om de afvalstoffen gescheiden in te zamelen. Zo wordt namelijk voorkomen dat gescheiden aangeleverde afvalstoffen door de inzamelaar worden gemengd. Want in dat geval moeten de afvalstoffen na aankomst bij de afvalverwerkingsinstallatie of plaats van nuttige toepassing weer worden gescheiden voordat ze kunnen worden verwerkt of nuttig kunnen worden toegepast. Maar omdat het (opnieuw) scheiden van de afvalstoffen niet altijd mogelijk is, bestaat het risico dat de afvalstoffen laagwaardiger worden verwerkt dan wanneer ze gescheiden zouden zijn gebleven.

Besluit omgevingsrecht

In het Besluit omgevingsrecht wordt voor het bevoegd gezag een nieuwe bevoegdheid opgenomen om vergunningvoorschriften te wijzigen c.q. te actualiseren. Binnen een jaar na publicatie (van een wijziging) van het afvalbeheerplan in de Staatscourant:

  • moet het bevoegd gezag toetsen of de vergunning voldoet aan de minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen zoals beschreven in het afvalbeheerplan, en
  • moet het bevoegd gezag, indien noodzakelijk, de vergunningvoorschriften actualiseren.

Op deze manier wordt bereikt dat de wijze van verwerking van afvalstoffen zo hoogwaardig mogelijk plaatsvindt.

Slot

De wijzigingen treden op een later moment in werking. De datum van inwerkingtreding is op het moment van de voorpublicatie van het ontwerpbesluit, zoals hiervoor besproken, nog niet bekend.

mw. mr. Franca Damen

Wanneer eindigt route-inzameling afvalstoffen?

Degene die bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen vervoert, moet zolang hij die afvalstoffen onder zicht heeft, een begeleidingsbrief bij die afvalstoffen aanwezig hebben. Dat geldt ook voor een route-inzameling van afvalstoffen. Maar wat als tijdens de route-inzameling tijdelijk wordt geparkeerd voordat de afvalstoffen de eindverwerker hebben bereikt? Zijn dan twee begeleidingsbrieven vereist? Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden beantwoordde deze vraag in een arrest van 28 december 2016, gepubliceerd op 4 januari 2017, door vast te stellen wanneer een route-inzameling eindigt (ECLI:NL:GHARL:2016:10598).

De verplichting om een begeleidingsbrief bij het vervoer van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen aanwezig te hebben, is opgenomen in artikel 10.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm). Aan welke eisen een begeleidingsbrief moet voldoen, is vastgelegd in artikel 10.39 Wm gelezen in samenhang met artikel 10.38 Wm.

Over de verplichting om een begeleidingsbrief aanwezig te hebben, zijn meer regels gesteld in het Besluit gebruik melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen. In dit besluit is ook een definitie opgenomen van ‘route-inzameling’:

“inzameling van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen volgens een vooraf bepaalde route waarbij de afvalstoffen tijdens het vervoer worden samengevoegd met gelijksoortige afvalstoffen die worden afgegeven door verschillende personen”

In de wet is niet vastgelegd op welk moment de route-inzameling eindigt. Naar het oordeel van het hof brengt een redelijke wetsuitleg met zich dat (in de kwestie die aan de orde was in het arrest van 28 december 2016) de route-inzameling eindigt als het afval bij de eindverwerker uit de container wordt gehaald en niet als de gesloten container tijdelijk wordt geparkeerd.

Het tijdelijk parkeren van met afval geladen voertuigen kan volgens het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) wel als het overslaan van afvalstoffen worden aangemerkt. Maar dat betekent nog niet dat dan de route-inzameling eindigt. Als de route-inzameling na tijdelijk parkeren nog niet is geëindigd – zoals in het arrest van 28 december 2016 – dan is voor het verdere vervoer van de afvalstoffen naar de eindverwerker geen nieuwe begeleidingsbrief als bedoeld in artikel 10.39 Wm vereist.

mw. mr. Franca Damen

M.e.r.-beoordelingsplicht voor mestverwerkingsinstallatie vanwege afvalstoffen

Als een agrariër het mestoverschot van zijn bedrijf naar een mestverwerkingsinstallatie brengt, dan moet de desbetreffende dierlijke mest worden aangemerkt als afvalstof. Een mestverwerkingsinstallatie is daarom naar het oordeel van de Raad van State aan te merken als een installatie voor de verwijdering van afval. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 16 november 2016 (201508301, ECLI:NL:RVS:2016:3057).

Situatie

Deze uitspraak gaat over een besluit van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS), waarin is besloten dat een milieueffectrapport (MER) moest worden opgesteld. Het MER moest worden opgesteld vanwege het oprichten van een mestverwerkingsinstallatie. Tegen dit besluit heeft de initiatiefnemer beroep ingediend. Volgens de initiatiefnemer is mest geen afvalstof, maar een bijproduct, en valt de mestverwerkingsinstallatie daarom niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).

Juridisch kader

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer moet voor de activiteiten die behoren tot een categorie in onderdeel D van de bij dat Besluit behorende bijlage, worden beoordeeld of hiervoor een MER moet worden opgesteld. Deze activiteiten zijn dus m.e.r.-beoordelingsplichtig.

In categorie D18.1 is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Uitspraak

De Raad van State volgt de initiatiefnemer niet in zijn standpunt en is van oordeel dat een mestverwerkingsinstallatie een activiteit is zoals bedoeld in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat de dierlijke mest moet worden aangemerkt als afvalstof.

Het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde rechtspraak. Daaruit volgt dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. In dit verband verdient volgens het Hof van Justitie bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen.

In sommige gevallen hoeft een stof niet als afvalstof te worden aangemerkt, maar kan de stof als een bijproduct worden aangemerkt. Daarvoor moet worden voldaan aan de criteria die daaraan zijn gesteld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Deze criteria houden in dat 1) het zeker is dat de stof zal worden gebruikt, 2) de stof onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verder andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, 3) de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en 4) verder gebruik rechtmatig is.

Het Hof van Justitie heeft reeds eerder geoordeeld dat in een intensieve veehouderij geproduceerde mest onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een bijproduct in plaats van een afvalstof.

Daarvan is in onderhavige situatie naar het oordeel van de Raad van State echter geen sprake. In de mestverwerkingsinstallatie zal namelijk de dierlijke mest van veehouderijen worden verwerkt, waarbij het gaat om de mestoverschotten van die bedrijven. De mest die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, kan dus niet door de veehouders worden uitgereden op eigen landbouwgronden en evenmin voor dat doel onder economisch gunstige omstandigheden aan anderen worden geleverd. De veehouders moeten aan de mestverwerkingsinstallatie een vergoeding betalen voor de afname van de mest.

Onder deze omstandigheden moet naar het oordeel van de Raad van State worden geconcludeerd dat de mest een last is waarvan de veehouders zich moeten ontdoen. De mest is daarom een afvalstof.

Dat de vergoeding die de veehouders aan de mestverwerkingsinstallatie moeten betalen voor het afnemen van de mest lager is dan de kosten die zij thans moeten maken voor de verwijdering van de mest, doet daaraan niets af. Ook de omstandigheid dat de mest wordt verwerkt tot economisch rendabel te verhandelen producten en de veehouders als leden van de mestverwerkingsinstallatie zullen delen in de opbrengst van de verkoop van die producten, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheden laten namelijk onverlet dat de mest, op het moment dat die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, voor de veehouders een last is, waarvan zij zich moeten ontdoen.

Omdat de mest moet worden aangemerkt als afvalstof, is de mestverwerkingsinstallatie naar het oordeel van de Raad van State een installatie die is aangewezen in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daarom geldt voor de mestverwerkingsinstallatie een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Naar het oordeel van de Raad van State hebben GS echter niet toereikend gemotiveerd waarom sprake is van dusdanig belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu dat een MER had moeten worden opgesteld. GS moeten dit gebrek daarom herstellen.

mw. mr. Franca Damen

1 2