Stikstofsoap

Deze column verscheen in april 2021 in de regiobladen van Agrio.

Gelet op alle ontwikkelingen in het stikstofdossier zou je bijna zeggen dat Nederland in een soort stikstofsoap terecht is gekomen. Ook recente ontwikkelingen hebben daaraan bijgedragen. Denk bijvoorbeeld aan de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021. Die heeft meteen een mogelijke ‘bom’ gelegd onder de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn; in de praktijk ook wel Stikstofwet genoemd), die twee dagen eerder door de Eerste Kamer was aangenomen. De Wsn verplicht om de stikstofdepositie in 2025 in minimaal 40% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000 tot onder de kritische depositiewaarde te brengen. In 2030 is dat percentage minimaal 50% en in 2035 minimaal 74%. Deze percentages (‘omgevingswaarden’) moeten op grond van de Wsn verplicht behaald worden. Om de stikstofdepositie zo ver te verminderen, zijn veel bronmaatregelen nodig. Daarnaast zijn er nog extra bronmaatregelen nodig om PAS-meldingen en PAS-berekeningen (activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof zijn gerealiseerd op basis van een berekening waaruit bleek dat de stikstofdepositie lager dan 0,05 mol/ha/jaar was) te legaliseren.

Die bronmaatregelen zullen veel bij de veehouderij komen te liggen. Onderdeel hiervan zijn emissiearme stalsystemen. Door emissiearme stalsystemen toe te passen, moet de ammoniakemissie dalen en daarmee de stikstofdepositie. Op die manier zou veel stikstofwinst behaald moeten worden. Maar laat rechtbank Noord-Nederland nou juist dáár op 11 maart 2021 een uitspraak over hebben gedaan. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat in het kader van de natuurwetgeving niet zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactor die voor bepaalde emissiearme stalsystemen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is opgenomen. Met andere woorden: er mag niet zonder meer worden uitgegaan van het ammoniakverwijderingsrendement voor bepaalde emissiearme stalsystemen waarvan in de Rav is uitgegaan. Als dit echt zo zou zijn, zou dit niet alleen gevolgen hebben voor de veehouderij zelf, maar ook voor andere sectoren en de overheid. Want de stikstofwinst die door emissiearme systemen zou moeten worden bereikt, zou dan ineens veel minder zijn. En dat zou kunnen betekenen dat het (nog) lastiger wordt om de omgevingswaarden uit de Wsn te behalen. De uitspraak legt dus feitelijk meteen een bom onder de Wsn, die slechts twee dagen vóór de uitspraak door de Eerste Kamer was aangenomen. Het is dan ook te hopen dat de Raad van State tot een minder streng oordeel komt dan de rechtbank, want anders bereikt de ‘stikstofsoap’ een nieuw dieptepunt…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Locatiegegevens PAS-meldingen openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) moet de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:153).

Achtergrond

Veel bedrijven hebben na de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een bedrijfsontwikkeling gerealiseerd op basis van een PAS-melding. Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is echter duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen juridische status hebben. Achteraf bezien is er voor alle activiteiten die zijn gerealiseerd op basis van een PAS-melding, een natuurvergunning nodig. Omdat bedrijven daar over het algemeen niet over zullen beschikken omdat zij konden volstaan met een PAS-melding, zijn die bedrijven juridisch gezien in overtreding.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft echter in meerdere Kamerbrieven aangegeven PAS-meldingen te zullen legaliseren. Bedrijven hebben namelijk te goeder trouw gehandeld.

Verzoek MOB

De MOB laat het daar echter niet bij zitten. De MOB wil weten welke bedrijven allemaal een PAS-melding hebben ingediend en heeft daartoe een Wob-verzoek bij het ministerie ingediend (een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur). De minister heeft de PAS-meldingen toegestuurd, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Voor de MOB was dit niet genoeg. De MOB wil namelijk ook de locatiegegevens van de PAS-meldingen hebben. De MOB heeft daarom bezwaar en vervolgens beroep ingediend tegen het besluit van de minister.

Uitspraak rechtbank

Rechtbank Noord-Nederland heeft op 3 juli 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:2388) een uitspraak gedaan over het beroepschrift van de MOB. De rechtbank heeft de MOB in het gelijk gesteld en geoordeeld dat de minister de locatiegegevens alsnog openbaar moest maken. Dat zou de minister tussen 24 juli 2020 en 31 juli 2020 moeten doen.

De minister was het met deze uitspraak niet eens en heeft daartegen daarom hoger beroep ingediend. Ook heeft de minister gevraagd om de uitspraak van de rechtbank te schorsen. De minister wilde namelijk voorkomen dat zij de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Zij wil eerst een oordeel van de Raad van State over de vraag of zij de gegevens daadwerkelijk openbaar moet maken.

In afwachting van het oordeel van de Raad van State over het hoger beroep van de minister, heeft de voorzieningenrechter van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank in een uitspraak van 31 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1858) geschorst. Dat betekende dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen op dat moment (nog) niet openbaar hoefde te maken.

Uitspraak Raad van State

Op 27 januari 2021 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over het hoger beroep van de minister. De Raad van State heeft de minister in het ongelijk gesteld. Dat betekent dat de minister de locatiegegevens van PAS-melders alsnog openbaar moet maken.

De discussie

Of de locatiegegevens wel of niet openbaar moeten worden gemaakt, hangt af van de vraag hoe de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) moet worden uitgelegd. Het uitgangspunt van de Wob is dat alle informatie in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar zijn. Dat is alleen anders als in de Wob een weigeringsgrond staat op grond waarvan de overheid mag weigeren om informatie openbaar te maken.

Over milieu-informatie zijn in de Wob bijzondere regels opgenomen. Milieu-informatie moet namelijk in vrijwel alle gevallen openbaar worden gemaakt. Dat geldt vooral als de milieu-informatie over emissiegegevens gaat. Sommige weigeringsgronden gelden expliciet niet als het gaat om milieu-informatie. Voor sommige andere weigeringsgronden geldt dat als het gaat om milieu-informatie, de weigeringsgrond alleen geldt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang dat is genoemd in de weigeringsgrond.

Een van de weigeringsgronden in de Wob is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob). Als het belang van het openbaar maken van informatie niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dan mag die informatie niet openbaar worden gemaakt. Maar als het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissiegegevens, dan mag moet de informatie (ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) toch openbaar worden gemaakt (artikel 10, vierde lid, van de Wob).

Er is echter nog een uitzondering voor milieu-informatie. Milieu-informatie hoeft (toch) niet openbaar te worden gemaakt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen bijvoorbeeld de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 10, zevende lid, van de Wob).

In de procedure over het al dan niet openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen gaat het juridisch gezien vooral om de vraag of de locatiegegevens wel of niet als milieu-informatie en emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Zo ja, dan mogen deze gegevens – ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – niet worden geweigerd. Dat is alleen anders als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. In dat geval zouden de locatiegegevens alsnog niet openbaar gemaakt hoeven te worden.

Volgens de Raad van State zijn de locatiegegevens van PAS-meldingen milieu-informatie en emissiegegevens. Daarvoor verwijst de Raad van State naar eerdere rechtspraak over de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’. Die begrippen moeten ruim worden uitgelegd en daaronder vallen in ieder geval de volgende gegevens:

  • gegevens die daadwerkelijk over de uitstoot gaan;
  • gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu;
  • gegevens die het publiek in staat stellen om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is.

Volgens de Raad van State volgt uit de rechtspraak dat ook de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is.

“Het oordeel van de rechtbank dat een emissie een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn, is dus juist.”

Omdat de locatiegegevens emissiegegevens zijn, moeten deze gegevens openbaar worden gemaakt. Dat geldt ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Er zou één uitzondering kunnen zijn om de locatiegegevens van PAS-meldingen toch niet openbaar te hoeven maken. Dat zou het geval zijn als het belang van het openbaar maken van de locatiegegevens niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor geldt een hoge bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel.

Volgens de Raad van State heeft de minister deze drempel niet gehaald. Dat dierenrechtenextremisme is genoemd in de publicatie ‘Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland’ is niet genoeg bewijs. Dat is namelijk geen concreet aanknopingspunt dat daadwerkelijk schade zal optreden. Dat geldt ook voor het eventuele risico dat het openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen de kans vergroot dat juist deze bedrijven mogelijk met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging te maken krijgen. Dit is onvoldoende om te oordelen dat de locatiegegevens van alle PAS-meldingen niet openbaar hoeven te worden gemaakt.

Dit betekent dat de minister de locatiegegevens van alle PAS-meldingen alsnog openbaar moet maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

De intrekking van een natuurvergunning

Op 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State een interessante uitspraak gedaan over de vraag wanneer een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken.

Achtergrond

Op 19 augustus 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant een eerste uitspraak gedaan over de vraag wanneer een onherroepelijke natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken (ECLI:NL:RBOBR:2019:4830). In die uitspraak heeft de rechtbank hiervoor een ‘stappenplan’ gegeven.

Tegen de uitspraak van de rechtbank was hoger beroep ingediend. Omdat deze juridische procedure van groot belang is voor de praktijk, werd er met veel belangstelling naar de uitspraak in hoger beroep uitgekeken. Op 20 januari 2021 heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Juridisch kader

Wanneer een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd, staat in artikel 5.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daaruit volgt dat een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als:

  • de vergunninghouder in strijd handelt met de vergunning of de daaraan verbonden voorschriften (sub a);
  • de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend, zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, indien de juiste gegevens bekend waren geweest, een andere beslissing zou zijn genomen (sub b);
  • de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (sub c) of
  • de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd, dat de vergunning niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, als die omstandigheden al bekend waren op het moment van vergunningverlening (sub d).

In de hiervoor genoemde gevallen mag het bevoegd gezag een natuurvergunning intrekken of wijzigen, maar hoeft dat niet te doen. Daarvoor moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken.

In sommige gevallen moet het bevoegd gezag echter een natuurvergunning intrekken of wijzigen. Dat is volgens artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb het geval als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht lidstaten om passende maatregelen te treffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen.

Uitspraak Raad van State

De relatie tussen de intrekkingsbevoegdheid en -plicht

In sommige gevallen heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid – oftewel: de mogelijkheid – om een natuurvergunning in te trekken. In die gevallen moet het bevoegd gezag een belangenafweging maken. Bij die belangenafweging kan onder andere een rol spelen dat een vergunning onherroepelijk is. Dit heeft te maken met de rechtszekerheid.

Maar stel dat blijkt dat de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend (artikel 5.4, eerste lid, sub c, van de Wnb) of dat de omstandigheden sinds de vergunningverlening zodanig zijn gewijzigd en de vergunning niet zou zijn verleend als die omstandigheden al bekend waren ten tijde van de vergunningverlening (artikel 5.4, eerste lid, sub d, van de Wnb), dan moet het bevoegd gezag mogelijk verder kijken. Het bevoegd gezag moet verder kijken als uit de herbeoordeling van de vergunning blijkt dat deze leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden. Dan moet het bevoegd gezag namelijk ook beoordelen of de vergunning móet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb).

Kortom:

  • als achteraf blijkt dat een natuurvergunning in strijd met de wet is verleend of vanwege gewijzigde omstandigheden achteraf blijkt dat de natuurvergunning niet verleend had mogen worden en
  • uit een herbeoordeling blijkt dat de vergunning tot, kort gezegd, een verslechtering van Natura 2000-gebied kan leiden,

dan moet het bevoegd gezag beoordelen of de natuurvergunning moet worden ingetrokken.

De verplichting om te beoordelen of een natuurvergunning moet worden ingetrokken (artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb), geldt in sommige gevallen – los van het bovenstaande – überhaupt. Dat is het geval als:

  • sprake is van (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en
  • de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

Bij het toepassen van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb is er – anders dan bij het eerste lid – geen ruimte voor een belangenafweging.

Wanneer moet een natuurvergunning worden ingetrokken of gewijzigd?

Een natuurvergunning moet (dus verplicht) worden ingetrokken als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat artikellid verplicht lidstaten, kort gezegd, om passende maatregelen te treffen om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Welke maatregelen een lidstaat daarvoor treft, is een keuze van de lidstaat. Maar het wel of niet uitvoeren van die maatregelen als verslechteringen met significante effecten dreigen, is geen keuze van de lidstaat. Als die verslechteringen dreigen, móet de lidstaat namelijk maatregelen treffen.

Omdat in veel stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland de zogeheten kritische depositiewaarde wordt overschreden en veel gebieden dus overbelast zijn met stikstofdepositie, zullen in veel gevallen passende maatregelen getroffen moeten worden om te voldoen aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat staat niet met zoveel woorden in de uitspraak van de Raad van State, maar dat is in de praktijk wel duidelijk (mede gelet op andere uitspraken van de Raad van State).

Zoals gezegd, mag een lidstaat zelf bepalen welke passende maatregelen worden getroffen, als ze maar daadwerkelijk worden getroffen.

Als het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning de enige mogelijkheid is om de dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag die natuurvergunning intrekken.

Als er ook andere mogelijkheden zijn om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen, dan heeft het bevoegd gezag een keuze (‘beoordelingsruimte’):

  • er worden andere passende maatregelen getroffen om dreigende verslechtering van Natura 2000-gebied te voorkomen en/of
  • de natuurvergunning wordt ingetrokken.

Dat er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, betekent dus niet dat een natuurvergunning niet mag worden ingetrokken. Maar als er andere passende maatregelen kunnen worden getroffen, kan het bevoegd gezag er wel voor kiezen om die maatregelen te treffen en/of om de natuurvergunning in te trekken.

Als er voor andere passende maatregelen wordt gekozen, dan moeten die maatregelen wel vaststaan. Duidelijk moet zijn:

  • welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen;
  • binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en
  • wanneer verwacht wordt dat de maatregelen effectief zijn.

Het is van belang dat de maatregelen, voor zover ze nog niet zijn uitgevoerd, binnen een afzienbare termijn worden uitgevoerd. Het bevoegd gezag moet dit alles aannemelijk en inzichtelijk maken. Het is niet vereist dat de voordelige effecten van de maatregelen op voorhand vaststaan (dat moet wel als het gaat om mitigerende maatregelen die in een passende beoordeling worden betrokken).

De Raad van State overweegt daarbij ook het volgende:

“Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig, dan kan het college [FD: het bevoegd gezag, veelal de provincie] daar naar verwijzen.”

Hiermee geeft de Raad van State aan dat als de overheid een pakket of programma voor ‘stikstofmaatregelen’ in uitvoering heeft, er sprake is van andere passende maatregelen. Dan is het bevoegd gezag niet (meer) verplicht om natuurvergunningen in te trekken, omdat er dan dus al andere passende maatregelen worden getroffen.

In dat kader zijn de structurele aanpak stikstof en het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering van belang. Daarin wordt namelijk voorzien in een pakket aan ‘stikstofmaatregelen’ (bronmaatregelen om de stikstofdepositie te verlagen). Wel is van belang dat dan ook uitvoering wordt gegeven aan die maatregelen.

Geen intrekking bij intern salderen

Als een natuurvergunning is verleend op basis van intern salderen, dan kan het intrekken van deze vergunning geen passende maatregel zijn ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Sinds 1 januari 2020 geldt namelijk geen natuurvergunningplicht meer bij intern salderen. Stel dat de natuurvergunning – die op basis van intern salderen is verleend – toch zou worden ingetrokken, dan kan de vergunde activiteit nog steeds worden gerealiseerd. Daarvoor is namelijk sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Door het intrekken van de natuurvergunning kan dan dus niet worden voorkomen dat de activiteit alsnog wordt gerealiseerd.

Het intrekken van een natuurvergunning die is verleend op basis van intern salderen, is dus geen passende maatregel. Dat betekent dat het intrekken van de natuurvergunning dan geen zin heeft en ook niet verplicht is op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Brabants stikstofbeleid op individueel niveau bekijken

In juli 2017 heeft de provincie Noord-Brabant het stikstofbeleid ten aanzien van de veehouderij flink aangescherpt. De provincie eist sindsdien dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast, aan strengere ammoniakemissiereductie-eisen moeten voldoen en op huisvestingsniveau (in plaats van op bedrijfsniveau) aan die eisen moeten voldoen. Op 15 juli 2020 heeft rechtbank Den Haag hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBDHA:2020:6377 en 6375).

Het Brabants stikstofbeleid

Op grond van het oude Brabants stikstofbeleid moesten veehouderijen de bestaande stallen binnen hun bedrijf uiterlijk 1 januari 2028 aanpassen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. Die eisen zijn strenger dan de landelijke ammoniakemissiereductie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting.

In juli 2017 heeft provincie Noord-Brabant echter besloten dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast. Ook heeft de provincie besloten dat ieder huisvestingssysteem afzonderlijk aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen moet voldoen en dat het niet meer is toegestaan om op bedrijfsniveau intern te salderen tussen verschillende huisvestingssystemen.

Dit heeft de provincie destijds vastgelegd in artikel 1.4 van de (op dat moment geldende) Verordening natuurbescherming.

  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 nog niet aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, moesten uiterlijk op 1 januari 2020 aan het Besluit emissiearme huisvesting én aan de Verordening natuurbescherming voldoen.
  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 wel aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, mochten vanaf 1 januari 2020 geen huisvestingssystemen meer toepassen (1) die zijn gerealiseerd op basis van een milieutoestemming die ouder is dan 20 jaar (rundvee) respectievelijk 15 jaar (overige diersoorten) en (2) die niet voldoen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. In plaats van 1 januari 2020 gold als datum 1 januari 2022 als een veehouderij vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit had ingediend voor het aanpassen van de bestaande stallen.
  • Het was voortaan verplicht om op het niveau van het huisvestingssysteem aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen te voldoen. Intern salderen was in Brabant niet langer toegestaan.

De datum waarop bestaande stallen daadwerkelijk moeten zijn aangepast (de realisatiedatum) en de datum waarop een vergunningaanvraag of melding moet zijn ingediend (de indieningsdatum) zijn in de tussentijd meerdere keren aangepast. Ook op dit moment ligt er weer een voorstel voor een aanpassing ter inzage. De eisen zijn bovendien inmiddels overgegaan van de Verordening natuurbescherming naar de Interim Omgevingsverordening.

Op grond van de nu geldende verordening geldt als indieningsdatum 1 januari 2021 en als realisatiedatum 1 oktober 2022 (mits aan de indieningsdatum wordt voldaan).

Juridische procedures

De Producenten Organisatie Varkenshouderij en ZLTO zijn tegen het strenge Brabantse stikstofbeleid, gezamenlijk met verschillende individuele veehouders, een juridische procedure gestart. De rechtbank had in een uitspraak van 19 december 2018 al bepaald dat de partijen hierover bij de civiele rechter mochten procederen (ECLI:NL:RBDHA:2018:15099).

In de juridische procedure stond met name de vraag centraal of het strenge Brabantse stikstofbeleid juridisch stand kan houden en of dit beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van veehouders. Het eigendomsrecht is vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (artikel 1 EP).

Algemene toets

Als een overheid een inbreuk maakt op het eigendomsrecht, is dat alleen toegestaan als die inbreuk gerechtvaardigd is. Daarvoor moet de inbreuk bij wet zijn voorzien, een algemeen belang dienen en proportioneel/evenredig zijn. De rechtbank heeft in de uitspraak vastgesteld dat het Brabants stikstofbeleid bij wet is voorzien en een algemeen belang (het milieu/de natuur) dient.

Vervolgens heeft de rechtbank getoetst of het Brabants stikstofbeleid proportioneel is. Dat wordt eerst getoetst op algemeen niveau, dus voor iedereen die door het stikstofbeleid wordt geraakt.

Volgens de rechtbank is het Brabants stikstofbeleid in algemene zin proportioneel. De reden daarvoor is dat veel Natura 2000-gebieden zijn overbelast met stikstof en dat de veehouderij daaraan een noemenswaardige bijdrage levert. De provincie mocht daarom vanwege het voorzorgsbeginsel extra maatregelen treffen.

Daarbij acht de rechtbank verder van belang dat veehouders in het algemeen genoeg tijd hebben gekregen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Ook acht de rechtbank van belang dat de investeringen kunnen worden gevraagd, omdat deze zouden aansluiten bij economische afschrijvingstermijnen en omdat veehouders een beroep kunnen doen op ondersteunende maatregelen.

Ook acht de rechtbank hierbij van belang dat er voor veehouders een mogelijkheid bestaat om af te wijken van het Brabants stikstofbeleid. In het stikstofbeleid is namelijk een hardheidsclausule (een ‘uitzonderingsmogelijkheid’) opgenomen. Volgens de rechtbank legt de provincie die hardheidsclausule echter veel te beperkt uit.

De rechtbank benadrukt dat de hardheidsclausule de mogelijkheid biedt om het Brabants stikstofbeleid buiten toepassing te laten of hiervan af te wijken voor veehouders die onevenredig door de regels worden getroffen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

Mede omdat deze hardheidsclausule bestaat, is het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig. Maar de rechtbank merkt daarbij wel het volgende op:

“Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.”

Kortom: als de provincie de hardheidsclausule blijft toepassen zoals de provincie tijdens de zitting heeft toegelicht, dan zou het Brabants stikstofbeleid alsnog op algemeen niveau disproportioneel/onevenredig kunnen worden. Maar voor nu is die vraag volgens de rechtbank niet aan de orde en acht de rechtbank het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig.

Individuele toets

De rechtbank maakt daarbij echter een belangrijke kanttekening. De provincie heeft namelijk gekozen voor een generieke aanpak met eisen die gelden voor alle Brabantse veehouders. Zo gelden de eisen ook voor veehouders met stallen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. Ook deze veehouders moeten grote investeringen treffen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Maar door de afstand leveren die investeringen mogelijk geen of maar een beperkte milieuwinst op Natura 2000-gebieden op. Als die veehouders geen beroep kunnen doen op compensatie en in hun situatie geen mogelijkheid bestaat om van de regels af te wijken, kan het Brabants stikstofbeleid voor hen onevenredig zijn. In dat geval kan het Brabants stikstofbeleid een individuele disproportionele last opleveren. Dat zou betekenen dat het Brabants stikstofbeleid een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendom van die individuele veehouders.

Vervolg

Of er in de situatie van de individuele veehouders sprake is van een individuele disproportionele last, heeft de rechtbank nog niet beoordeeld. De rechtbank wil van partijen namelijk eerst weten of zij nog een belang hebben bij een oordeel hierover. De reden hiervoor is dat in het coalitieakkoord van de nieuwe Brabantse coalitie weer een verlenging van de realisatietermijn is voorgesteld en is voorgesteld om intern salderen weer mogelijk te maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voortgang stikstofproblematiek: landbouw en gebiedsgerichte aanpak

Op 7 februari 2020 is een nieuwe Kamerbrief over de voortgang van de stikstofproblematiek gestuurd. Deze Kamerbrief gaat over maatregelen in de landbouw en een verdere impuls van de gebiedsgerichte aanpak. De Kamerbrief bevat ook enkele gewijzigde inzichten.

Belangrijkste punten

De belangrijkste punten uit de Kamerbrief van 7 februari 2020 zijn naar mijn mening de volgende:

  1. Er komt geen koppeling tussen de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen en de inname van dier- en fosfaatrechten. Als een veehouder zijn ammoniakrechten verkoopt aan een private partij, behoudt hij zijn dier- en/of fosfaatrechten. Deze worden dan dus niet ingenomen. Deze zullen wel worden ingenomen bij opkoop van veehouderijen door de overheid.
  2. Het verleasen van ammoniakrechten wordt mogelijk om projecten met tijdelijke stikstofdepositie toe te kunnen staan.
  3. Beweiden en bemesten is niet vergunningplichtig.

Hieronder volgen de hoofdlijnen van de Kamerbrief.

Landbouw

In de landbouw komen er maatregelen voor stoppers en voor blijvers.

Voor stoppers wordt € 350 miljoen beschikbaar gesteld vanuit het Rijk. Dit bedrag is bedoeld om veehouders die willen stoppen gericht op te kopen. Dit is onderdeel van het gebiedsproces.

Voor blijvers wordt € 172 miljoen beschikbaar gesteld. Dit bedrag is bedoeld voor innovatieve, brongerichte verduurzaming van stallen.

Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen

Om de innovatieve, brongerichte verduurzaming van stallen te ondersteunen, wordt het ontwikkelen van nieuwe technieken gestimuleerd. Het gaat om technieken die alle schadelijke emissies in samenhang en brongericht reduceren en in de kringloop houden. Bovenop deze technieken kunnen innovatieve end of pipe technieken worden gebruikt. Deze mogen het risico op stalbranden echter niet vergroten en geen negatieve consequenties hebben voor dierenwelzijn.

Om investeringen in nieuwe technieken mogelijk te maken, wordt een subsidieregeling geopend. Het betreft de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv). Deze subsidieregeling bestaat uit twee subsidiemodules.

  1. Innovatiemodule: deze module ziet op onderzoek naar en het ontwikkelen van het gebruik van innovaties en managementmaatregelen.
  2. Investeringsmodule: deze module ziet op de uitrol van bewezen innovaties.

De innovatiemodule wordt naar verwachting in april 2020 opengesteld. De investeringsmodule is eind mei/juni 2020 voorzien.

Om innovatie te versnellen, werkt het kabinet ook aan meer ruimte in de regelgeving. Hiervoor wordt onder andere een wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij voorbereid. Ook wordt er een Taskforce Versnelling Innovatieproces ingesteld.

Maatregelen landbouw

Er wordt gewerkt aan verschillende maatregelen voor de landbouw, waaronder de volgende.

  1. Met het oog op perspectief voor blijvers én stoppers komt er een systeem van geregistreerde onafhankelijke bedrijfscoaches. Deze coaches helpen boeren op hun bedrijf stikstofreducerende maatregelen te nemen en/of te begeleiden naar de verschillende innovatie- en uitkoopregelingen.
  2. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Omdat de beschikbaarheid van grond hierbij een belangrijke factor kan zijn, onderzoekt het kabinet hoe een grondbank en instrumenten voor landinrichting hiervoor ingezet kunnen worden.
  3. Boeren in de omgeving van Natura 2000-gebieden die willen stoppen, kunnen gericht worden opgekocht. Vrijwilligheid is hierbij het uitgangspunt.

Extensivering, verplaatsing en minnelijke verwerving van veehouderijen vinden plaats in de gebiedsprocessen.

Andere perspectiefvolle maatregelen die het kabinet ziet, betreffen het verminderen van eiwit in het voer (wat mogelijk is op grond van de Spoedwet aanpak stikstof), het vergroten van weidegang en het emissiearmer uitrijden van mest. Deze maatregelen zijn gericht op de melkveehouderij. In de varkenshouderij en de pluimveehouderij is het verminderen van eiwit in het voer ingrijpender. Bovendien zijn in deze sectoren de afgelopen jaren ook al stappen gezet.

Voor de varkenshouderij is het Programma Vitale Varkenshouderij het uitgangspunt voor de stikstofaanpak. Hierin neemt de sector ambitieuze maatregelen die leiden tot een forse reductie van ammoniak. Daarnaast zal de ammoniakemissie in de varkenshouderij fors afnemen door de Subsidieregeling sanering varkenshouderij. Het kabinet wil de ontvangen aanvragen van varkenshouderijen die aan de eisen voldoen honoreren.

Vrijkomende stikstofruimte

De stikstofruimte die vrijkomt bij het opkopen van veehouderijen, wordt in samenwerking met provincies ingezet. De stikstofruimte kan worden gebruikt voor:

  • herstel van de natuur;
  • het legaliseren van PAS-meldingen;
  • ontwikkelingen die in dat gebied noodzakelijk of gewenst zijn;
  • het oplossen van eventuele problematiek die volgt uit de uitzonderingen op het niet-vergunningsplichtig zijn van bemesten.

Productierechten

Eerder heeft de minister aangekondigd dat extern salderen met veehouderijen pas mogelijk is nadat de Meststoffenwet daartoe is gewijzigd. Bij verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen zouden namelijk de bijbehorende productierechten (dier- en/of fosfaatrechten) worden ingenomen.

Hiervan wordt nu afgezien. Bij verkoop van ammoniakrechten door private partijen worden de bijbehorende productierechten niet ingenomen. Productierechten zijn dan nog vrij verhandelbaar en kunnen worden gebruikt door een veehouder die hiervoor emissieruimte heeft in zijn natuurvergunning.

Als de overheid veehouderijen opkoopt, zullen de bijbehorende productierechten wel worden ingenomen en doorgehaald.

Extern salderen

Extern salderen met veehouderijen moet op korte termijn gestart kunnen worden. Ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet hierbij worden voorkomen. Daarom zal extern salderen plaats moeten vinden binnen de gebiedsgerichte aanpak.

Op die manier kan vrijkomende stikstofruimte ook effectief worden ingezet. Een initiatiefnemer moet de depositie die hij veroorzaakt, op ieder gebied (ieder hexagoon) mitigeren. Om dat te bereiken via het opkopen van bedrijven zullen in veel gevallen meerdere bedrijven moeten worden opgekocht, terwijl een initiatiefnemer per bedrijf vaak lang niet alle vrijkomende stikstofruimte nodig heeft. Daarom is het effectiever om benodigde en vrijkomende ruimte met elkaar te verbinden als onderdeel van het gebiedsproces. Provincies hebben daarin een sturende rol.

Verleasen

De minister zet zich ervoor in om verleasen mogelijk te maken. Een ondernemer kan een deel van zijn niet benutte stikstofruimte in zijn vergunning op tijdelijke basis beschikbaar stellen aan een andere initiatiefnemer (privaat, publiek). Het verleasen van stikstofruimte kan alleen aan activiteiten die tijdelijk stikstofdepositie veroorzaken en niet aan activiteiten die permanent stikstofdepositie veroorzaken.

Voor verleasen gelden vergelijkbare eisen als voor extern salderen. Dit betekent dat:

  • het uitgangspunt de gerealiseerde capaciteit is;
  • de niet gerealiseerde capaciteit in de vergunning niet gebruikt kan worden om te verleasen;
  • gedurende de looptijd van de overeenkomst 70% van de verleasde stikstofruimte kan worden ingezet (na beëindiging van het verleasen geldt weer de situatie van daarvoor).

Hierbij moet wel gegarandeerd worden dat de verleasde ruimte niet dubbel wordt gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door dit vast te leggen in een overeenkomst. Die overeenkomst wordt dan overgelegd bij de aanvraag van de natuurvergunning door de initiatiefnemer die stikstofruimte nodig heeft.

Beweiden en bemesten

Overeenkomstig het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ heeft de minister met de provincies afgesproken om beweiden en bemesten niet vergunningsplichtig te maken. Hierop kunnen enkele uitzonderingen bestaan, bijvoorbeeld als het grondgebruik structureel is veranderd. Deze uitzonderingen zullen in beeld worden gebracht.

Agenda

De komende periode staan in ieder geval de volgende punten nog op de ‘stikstofagenda’:

  • februari 2020: een kabinetsreactie op het ‘Advies luchtvaartsector’ van het Adviescollege stikstofproblematiek;
  • februari 2020: publicatie van de Subsidiemodule brongerichte verduurzaming stal en managementmaatregelen;
  • februari/maart 2020: openstelling stikstofregistratiesysteem;
  • voorjaar 2020: aanpak natuurherstel en -verbetering;
  • voorjaar 2020: volgende (bron)maatregelen in de betrokken sectoren;
  • voorjaar 2020: vaststellen van een streefwaarde voor de reductie van stikstofuitstoot in 2030;
  • voor zomer 2020: een kabinetsreactie op het advies voor de lange termijn van het Adviescollege stikstofproblematiek;
  • zomer 2020: eerste resultaten van de doorlichting van Natura 2000-gebieden;
  • zomer 2020: voortgang grondbank en instrumenten voor landinrichting.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2