Extern salderen nog langer op slot

Extern salderen met veehouderijen blijft nog langer op slot. Anders dan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in haar Kamerbrief van 24 april 2020 heeft aangekondigd, komt er voor deze zomer geen duidelijkheid over extern salderen.

Voorkomen van ongerichte opkoop

De minister en de provincies willen voorkomen dat veehouderijen ongericht en ongecontroleerd worden opgekocht om extern mee te salderen. Dit heeft de minister aangegeven in een Kamerbrief van 7 februari 2020.

Over de vraag hoe de minister en de provincies dit kunnen voorkomen, wordt nog steeds nagedacht. In een Kamerbrief van 24 april 2020 had de minister aangegeven dat zij samen met de provincies voor de zomer duidelijk zou maken op welke manier en op welk moment extern salderen met veehouderijen weer mogelijk zou zijn. Uit verschillende Kamerstukken bleken al enkele mogelijke voorwaarden voor extern salderen.

Extern salderen nog langer onmogelijk

Tijdens een overleg tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen op 9 juli 2020 is echter duidelijk geworden dat extern salderen met veehouderijen nog langer onmogelijk blijft. Het Rijk en de provincies werken de komende tijd nog verder aan de “benodigde waarborgen voor het zorgvuldig (gefaseerd) openstellen van extern salderen met veehouderijen”.

Na de zomer zullen de provincies besluiten wanneer zij extern salderen met veehouderijen weer mogelijk gaan maken.

Extern salderen wettelijk gezien mogelijk

Het is opmerkelijk te noemen dat extern salderen met veehouderijen op dit moment nog steeds niet wordt toegestaan door provincies. Op grond van de Wet natuurbescherming is dit sinds 29 mei 2019 – de dag waarop het Programma Aanpak Stikstof ‘onderuit is gegaan’ – namelijk juridisch gezien wel weer mogelijk. Het zijn echter de provincies (met uitzondering van de provincie Limburg) die extern salderen onmogelijk hebben gemaakt in hun provinciale beleidsregels.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , ,

Extern salderen, hoe zit het nu?

Sinds 29 mei 2019 is het wettelijk gezien weer mogelijk om extern te salderen om een natuurvergunning te verkrijgen. Lange tijd hebben provincies daar echter geen medewerking aan verleend en ook nu nog wordt extern salderen in veel gevallen geblokkeerd. Hoe zit het nu met extern salderen?

PAS-uitspraak

Toen het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gold, was het wettelijk verboden om extern te salderen. Na het onderuit gaan van het PAS in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 was extern salderen wettelijk gezien weer mogelijk.

Provincies verleenden echter nog geen medewerking aan het verlenen van natuurvergunningen met toepassing extern salderen, dit in afwachting van (landelijk) beleid hierover.

Provinciale beleidsregels

Op 8 oktober 2019 hebben de provincies vervolgens beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan was extern salderen onder voorwaarden weer mogelijk, behalve met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten. Nadat verschillende provincies kort na 8 oktober 2019 de beleidsregels hebben ingetrokken of opgeschort, hebben alle provincies op 10 december 2019 nieuwe beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan is extern salderen echter nog steeds niet mogelijk met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten.

De gedachte hierachter was dat het de bedoeling was om bij de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen de bijbehorende dier- of fosfaatrechten in te trekken. Ondanks dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft aangegeven hiervan af te zien bij verkoop door private partijen, is extern salderen tot op heden niet mogelijk met bedrijven die op 4 oktober 2019 beschikten over dier- of fosfaatrechten.

Wanneer en onder welke voorwaarden weer extern salderen?

De minister wil voor de zomer aangeven wanneer en onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen weer mogelijk wordt. Daarvoor heeft de minister – onder andere in reactie op verschillende Kamervragen – wel al enkele hoofdlijnen kenbaar gemaakt.

  1. Een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet worden voorkomen (zie daarvoor ook de Kamerbrief van 7 februari 2020).
  2. Een initiatiefnemer moet zich vooraf melden bij de provincie over een voorgenomen aankoop van ammoniakrechten van een veehouderij. Zo kunnen provincies een aankoop afwegen in het licht van de gebiedsgerichte aanpak.
  3. De gebiedsplannen gaan op termijn mogelijk het afwegingskader vormen op basis waarvan de provincies in het kader van de gebiedsgerichte aanpak een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kunnen toewijzen of afwijzen.
  4. Sloop of herbestemming wordt mogelijk een voorwaarde voor extern salderen, om op die manier leegstand te voorkomen.
  5. Extern salderen met veehouderijen wordt gedurende één jaar mogelijk. Daarna wordt op basis van een “grondige evaluatie” van het gebruik en de effecten besloten of de regeling wordt verlengd.

Daarnaast valt nog een aantal punten in relatie tot extern salderen op.

  1. De regeling moet ontwikkelingsruimte voor urgente maatschappelijke opgaven borgen.
  2. De minister bekijkt de mogelijkheden om vrijvallende ruimte bij extern salderen in te zetten voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor bijvoorbeeld een depositiebank voor alle sectoren.

Extern salderen met veehouderijen zal naar verwachting dus niet meer geheel vrij zijn, zoals het geval was vóór inwerkingtreding van het PAS. Een veehouder lijkt zijn ammoniakrechten namelijk niet meer vrij te kunnen verkopen aan een andere partij. De andere partij (de beoogde koper) moet zich immers eerst melden bij de provincie, zodat de provincie kan beoordelen of de door de beoogde koper gewenste ontwikkeling wel past binnen de kaders van de provincie. Op die manier lijken provincies een grote stempel te kunnen drukken op extern salderen.

Ik begrijp goed de wens van de minister en de provincies om het ongericht en ongecontroleerd opkopen van veehouderijen te voorkomen. Maar voorkomen moet worden dat provincies feitelijk een ‘veto’ kunnen uitspreken over beoogde ontwikkelingen en op die manier bijvoorbeeld extern salderen tussen veehouderijen onderling kunnen tegengaan. Ik ben dan ook erg benieuwd onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen exact mogelijk zal worden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , ,

Nieuwe beleidsregels intern en extern salderen

Op 10 december 2019 hebben de provincies, waarvan de provincie Friesland onder voorbehoud, ingestemd met de nieuwe beleidsregels intern en extern salderen. Dit hebben zij gedaan nadat zij hierover afspraken hebben gemaakt met de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zo volgt uit een Kamerbrief van 4 december 2019.

Achtergrond

De provincies hebben op 8 oktober 2019 de beleidsregels intern en extern salderen vastgesteld. Tussen de minister en de provincies en de provincies onderling bestond er echter verschil van inzicht over deze beleidsregels. Verschillende provincies hebben de beleidsregels intern en extern salderen daarom (kort) na 8 oktober 2019 alweer ingetrokken of opgeschort.

Nadat de minister en de provincies begin december 2019 afspraken over de beleidsregels hebben gemaakt, hebben de provincies op 10 december 2019 de nieuwe beleidsregels intern en extern salderen vastgesteld.

Wijzigingen

De nieuwe beleidsregels intern en extern salderen verschillen op enkele punten van de beleidsregels zoals deze op 8 oktober 2019 waren vastgesteld. De belangrijkste wijzigingen zien op de uitgangssituatie die bij intern en extern salderen moet worden gebruikt om te beoordelen of er sprake is van een toename van de stikstofdepositie.

Intern salderen

Op grond van de oude beleidsregels gold voor intern salderen als uitgangssituatie dat alleen rekening mocht worden gehouden met de capaciteit die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd en voor zover het bedrijf beschikte over dier- en/of fosfaatrechten of CO2-rechten.

De koppeling met deze rechten is in de nieuwe beleidsregels losgelaten. Op grond van de nieuwe beleidsregels geldt voor intern salderen als uitgangssituatie dat rekening mag worden gehouden met de capaciteit die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd. Het gaat daarbij om de feitelijk gerealiseerde capaciteit op het moment van het indienen van een nieuwe vergunningaanvraag.

Op deze hoofdregel bestonden enkele uitzonderingen. In geval van die uitzonderingen mocht de referentiesituatie (in plaats van de feitelijk gerealiseerde capaciteit) als uitgangspunt worden gehanteerd. Die uitzonderingen blijven ook in de nieuwe beleidsregels bestaan en daaraan is een uitzondering toegevoegd. In de volgende situaties (uitzonderingen) mag de referentiesituatie als uitgangspunt voor een nieuwe vergunningaanvraag worden gebruikt:

  • op het moment van inwerkingtreding van dit artikel is het project nog niet volledig gerealiseerd, maar zijn wel aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie;
  • op het moment van inwerkingtreding van dit artikel is nog niet aangevangen met de realisatie van vergunde capaciteit, maar zijn daarvoor wel al aantoonbaar onomkeerbare significante investeringsverplichtingen aangegaan;
  • het project is noodzakelijk ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied;
  • de aanvraag ziet op het toepassen van een alternatieve verdergaande N-emissie reducerende techniek ter vervanging van de eerder verleende emissie reducerende techniek, die leidt tot een vermindering van de N-emissie, zonder uitbreiding van de capaciteit zoals opgenomen in de laatst verleende toestemming (deze uitzondering is nieuw);
  • het gaat om één of meer van de volgende projecten: energieprojecten van nationaal belang, wegen, vaarwegen, spoorwegen, luchtvaart, woningbouw, duurzame energieopwekking, militaire activiteiten of projecten in het kader van de nationale veiligheid.
Extern salderen

Op grond van de oude beleidsregels gold voor extern salderen als uitgangssituatie dat alleen rekening mocht worden gehouden met de feitelijk benutte capaciteit op 8 oktober 2019 (dus de aantoonbaar feitelijk gerealiseerde capaciteit voor zover deze feitelijk werd benut op 8 oktober 2019). Ook deze uitgangssituatie is gewijzigd en gelijk getrokken met die voor intern salderen.

Dit betekent dat op grond van de nieuwe beleidsregels ook voor extern salderen als uitgangssituatie geldt dat rekening mag worden gehouden met de capaciteit die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd. Het gaat daarbij om de feitelijk gerealiseerde capaciteit op het moment van het indienen van een nieuwe vergunningaanvraag.

Als extra voorwaarde bij extern salderen geldt op grond van de nieuwe beleidsregels dat de saldogever eerst moet verzoeken om zijn vergunning voor de niet-gerealiseerde capaciteit in te trekken. Pas daarna verleent de provincie een natuurvergunning aan de saldo-ontvanger.

Ongewijzigd

De andere regels zijn (nagenoeg) ongewijzigd gebleven in de nieuwe beleidsregels intern en extern salderen. Dat betekent onder andere dat intern en extern salderen in bepaalde gevallen uitgesloten blijft (bijvoorbeeld bij deelname aan een warme saneringsregeling), dat er bij extern salderen 30% van de rechten wordt afgeroomd en dat extern salderen nog niet mogelijk is met bedrijven die op 4 oktober 2019 beschikten over dier- en/of fosfaatrechten. Extern salderen met deze bedrijven zal pas mogelijk zijn als hierover landelijke wetgeving is vastgesteld. In de Meststoffenwet zal naar verwachting worden bepaald dat in geval van verkoop van ammoniakrechten in het kader van extern salderen de bijbehorende dier- en/of fosfaatrechten worden ingenomen. Hierover komt naar verwachting in februari 2020 duidelijkheid over.

Samenvatting

Intern salderen Extern salderen
Basis natuurvergunning of laagste vergunning sinds referentiedatum natuurvergunning of laagste vergunning sinds referentiedatum
Wegnemen latente ruimte niet gerealiseerde capaciteit niet gerealiseerde capaciteit
Betekent de volgende uitgangssituatie feitelijk aantoonbaar gerealiseerde capaciteit op moment aanvraag natuurvergunning (met uitzonderingen) feitelijk aantoonbaar gerealiseerde capaciteit op moment aanvraag natuurvergunning
Terug naar Besluit emissiearme huisvesting ten hoogste de emissie die is toegestaan o.g.v. Besluit emissiearme huisvesting ten hoogste de emissie die is toegestaan o.g.v. Besluit emissiearme huisvesting
Afroming n.v.t. 30% afromen
Bijbehorende dierrechten n.v.t. worden ingenomen (indien Meststoffenwet daartoe wordt gewijzigd)
Niet toegestaan bij deelname aan warme saneringsregeling; indien intrekking rechten nodig is o.g.v. artikel 6, lid 2, Hrl bij deelname aan warme saneringsregeling of stoppersregeling ammoniak; indien intrekking rechten nodig is o.g.v. artikel 6, lid 2, Hrl

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS ,

Stikstofproblematiek: een nieuwe update

Op 17 december 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit weer een Kamerbrief over de voortgang van de aanpak van de stikstofproblematiek naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarnaast zijn er nog verschillende andere ontwikkelingen geweest. In deze update wordt hierop ingegaan.

Spoedwet aanpak stikstof

Zoals de minister in de Kamerbrief van 13 november 2019 heeft aangegeven, is er een Spoedwet aanpak stikstof opgesteld. Nadat het wetsvoorstel hiervoor op 5 december 2019 door de Tweede Kamer is aangenomen, is het op 17 december 2019 door de Eerste Kamer aangenomen. De Spoedwet aanpak stikstof treedt op 1 januari 2020 in werking. Spoedig daarna treedt de ministeriële regeling over het stikstofregistratiesysteem in werking en zal het stikstofregistratiesysteem zo snel mogelijk met depositieruimte – allereerst als gevolg van de verlaging van de maximumsnelheid – gevuld worden.

Beleidsregels intern en extern salderen

Op 8 oktober 2019 hebben de provincies de provinciale beleidsregels intern en extern salderen vastgesteld. Zoals de minister in een Kamerbrief van 1 november 2019 heeft aangegeven, bestond er tussen de minister en de provincies en de provincies onderling verschil van inzicht over de beleidsregels intern en extern salderen. Begin december 2019 hebben zij hierover onderling afspraken gemaakt, zo is te lezen in een Kamerbrief van 4 december 2019. Op 10 december 2019 hebben de verschillende provincies, waarvan de provincie Friesland onder voorbehoud, ingestemd met de nieuwe beleidsregels intern en extern salderen. De nieuwe beleidsregels zijn daarmee in werking getreden.

Noodwetgeving

In verband met onze veiligheid gaat het onderhoud aan dijken en andere vitale infrastructuur door. De tijdelijke (nood)wetgeving die hierin moet voorzien, is in de Kamerbrief van 13 november 2019 aangekondigd. Het wetsvoorstel hiervoor wordt zeer binnenkort voor advies aan de Raad van State voorgelegd.

Legalisatie PAS-meldingen

Activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) waren uitgezonderd van de natuurvergunningplicht (PAS-meldingen) zullen door de overheid worden gelegaliseerd. Het gaat om projecten waarvoor op 29 mei 2019 (de datum van de PAS-uitspraak) de volgende situatie gold:

  • het project was volledig gerealiseerd, installaties, gebouwen en infrastructuur en dergelijke waren opgericht; of
  • het project was nog niet volledig gerealiseerd, maar de initiatiefnemer had wel aantoonbaar stappen gezet met het oog op volledige realisatie; of
  • het project was nog niet aangevangen, maar daarvoor waren wel al aantoonbaar onomkeerbare, significante investeringsverplichtingen aangegaan.

In de gebiedsaanpakken wordt komend jaar een passende beoordeling voor de te legaliseren meldingen meegenomen. Indien nodig treffen het Rijk en de provincies volgend jaar maatregelen op gebiedsniveau.

Structurele aanpak stikstofproblematiek

De stikstofproblematiek moet structureel worden aangepakt. Het kabinet hanteert hierbij een integrale aanpak en neemt maatregelen in samenhang met andere grote opgaven om optimaal effect te bereiken. Deze opgaven zijn onder andere het Klimaatakkoord, de omgevingsvisie, de Kaderrichtlijn water, duurzame mobiliteit, kringlooplandbouw, circulaire economie, het Schone Lucht Akkoord en de NEC-doelstellingen. Dit sluit aan bij het advies van het adviescollege Remkes.

De kern van de aanpak is om te werken aan herstel en versterking van de natuur en het terugdringen van de stikstofuitstoot. Dit waren ook de doelstellingen van het PAS.

Stikstofreductie

Het kabinet zal in 2020 een streefwaarde vaststellen om te komen tot een reductie van de stikstofemissie en stikstofdepositie in 2030. De reductie is zowel een nationale als een regionale verantwoordelijkheid. De aanpak kent zowel een generieke als een gebiedsgerichte uitwerking. Begin 2020 volgt er informatie over een maatregelenpakket voor de landbouw.

Drempelwaarde

Er komt geen generieke en/of sectorale drempelwaarde. Dit komt mede door het advies van de Raad van State over een drempelwaarde.

Het kabinet kiest wel voor de mogelijkheid om een regionale drempelwaarde te introduceren. Hiervoor moet eerst stikstofruimte worden gecreëerd. Hoeveel ruimte er is, moet het stikstofregistratiesysteem duidelijk maken. De grondslag hiervoor is opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof. Gedeputeerde Staten hebben de primaire regie over het gebruiken van stikstofruimte uit het stikstofregistratiesysteem.

Gebiedsgerichte aanpak

Zoals de minister heeft aangekondigd in de Kamerbrief van 4 oktober 2019, zal – overeenkomstig het advies van het adviescollege Remkes – worden gewerkt aan een gebiedsgerichte aanpak. De provincies zijn gestart met de voorbereidingen hiervoor.

Robuuster en realistisch natuurbeleid

Het kabinet kiest voor een robuuster en realistisch natuurbeleid. Hiervoor neemt het kabinet, zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 13 november 2019, drie acties:

  • het nalopen van alle aanwijzingsbesluiten en wijzigingsbesluiten op doelen die niet direct voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn;
  • het bekijken van alle Natura 2000-gebieden op de haalbaarheid van hun doelen;
  • het in kaart brengen van de mogelijkheden voor samenvoegen of herindelen van Natura 2000-gebieden.

De minister wil daarnaast samen met de provincies een programma natuur opzetten in aansluiting op Nederland Natuurpositief. Doel van dit programma is enerzijds het verbeteren en versterken van het bestaande beleid en anderzijds het verbreden van het natuurbeleid en het beter verbinden van natuur en biodiversiteit met andere domeinen, zoals stedelijk gebied, wonen en landbouw.

Programma-aanpak voor energieprojecten

Duurzame energieprojecten zijn essentieel om de klimaatdoelstellingen van het kabinet op lange en korte termijn te halen. De projecten veroorzaken bij de aanleg ervan een kleine, tijdelijke stikstofdepositie. Maar na realisatie dragen ze juist langdurig en structureel bij aan een stikstofreductie.

Het kabinet heeft daarom de intentie om duurzame projecten ten behoeve van de energietransitie te bundelen in een programma waarmee een structurele stikstofreductie kan worden bereikt. Begin 2020 volgt een nadere uitwerking van deze aanpak.

In dit kader wijst de minister erop dat een programma dat (mede) gericht is op het voorkomen van significante verslechtering en/of verstoring van Natura 2000-gebieden, kan worden beschouwd als een passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Op programmaniveau wordt beoordeeld of wordt voldaan aan de randvoorwaarden van dit artikellid. In dat geval kunnen individuele projecten in deze aanpak leunen op de beoordeling die op programmaniveau is gemaakt.

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , ,