Referentiesituatie stikstof beweiden en bemesten

Op 29 juli 2021 heeft rechtbank Overijssel een nieuwe uitspraak gedaan over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RBOVE:2021:3077). Deze bevat een paar belangrijke conclusies.

Referentiesituatie

Of beweiden en bemesten een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, moet worden beoordeeld ten opzichte van de ‘referentiesituatie’. Als voor beweiden en bemesten niet eerder een natuurvergunning is verleend, moet worden teruggekeken naar de situatie ten tijde van de ‘Europese referentiedatum’. Dat is, kort gezegd, de datum waarop een natuurgebied de status van Natura 2000-gebied heeft verkregen. Dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004 (zie hier een overzicht).

Voor de referentiesituatie moet op grond van vaste rechtspraak worden gekeken naar de milieutoestemming (vergunning of melding) die gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Ook mag worden gekeken naar algemeen geldende regels waaruit een toestemming kan worden afgeleid.

Maar voor beweiden en bemesten is nooit een individuele milieutoestemming nodig geweest. Daarom was de vraag hoe de referentiesituatie voor beweiden en bemesten moet worden vastgesteld. Rechtbank Overijssel heeft geoordeeld dat hiervoor kan worden gekeken naar het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de te hanteren referentiedatum 10 juni 1994 is en dat op dat moment de gronden conform het vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming bezaten, zodat belanghebbende vóór en op de referentiedatum naar nationaal recht toestemming had om deze percelen onbeperkt te bemesten. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het bemesten van gronden), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.4). Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers – zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1068 (rechtsoverweging 4.2) – dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum. (…)

De rechtbank is – evenals verweerder – van oordeel dat in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het beweiden van vee), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht.”

Voortzetting van de activiteit

Nadat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (op grond van het bestemmingsplan) is vastgesteld, moet volgens de rechtbank worden gekeken of het beweiden en bemesten sinds de referentiesituatie ook daadwerkelijk plaatsvinden en steeds zijn voortgezet. Dit moet ook worden aangetoond.

Hoe moet worden aangetoond dat beweiden en bemesten al die tijd (dus soms al vanaf 10 juni 1994) hebben plaatsgevonden, blijft volgens mij nog steeds de grote vraag.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren (2)

Op 11 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen en de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV). Op 9 april 2021 heeft ook rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2021:1601).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland oordeelde in de uitspraak van 11 maart 2021 dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de RAV staan. De voorzieningenrechter oordeelde, kort gezegd, dat er twijfel is over de emissiefactor die voor een roostervloer in de melkveehouderij in de RAV is vastgesteld. Dit zou een twijfel ten aanzien van de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid genoemd kunnen worden.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

Wat is er aan de hand?

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij met een biologische combiluchtwasser. De omgevingsvergunning is onder andere verleend voor de activiteit ‘natuur’ en omvat dus feitelijk mede een ‘natuurvergunning’.

Derden hebben tegen deze vergunning beroep ingediend. Zij hebben onder andere de effectiviteit van de combiluchtwasser ter discussie gesteld. Uit indicatieve metingen zou namelijk blijken dat combiluchtwassers minder ammoniakemissie verwijderen dan waarvan in de RAV is uitgegaan. Daarvoor is gewezen op de volgende rapporten:

  • het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2’ uit 2018 van Wageningen University;
  • het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM;
  • het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019;
  • het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk);
  • het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020.

Oordeel van de rechter

De rechtbank stelt in de uitspraak eerst vast dat de emissiefactoren in de RAV niet als wettelijk toetsingskader bij natuurvergunningen zijn voorgeschreven. Daarom kan bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de juistheid van de RAV worden uitgegaan.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de genoemde rapporten geen aanleiding zijn om te oordelen dat de emissiefactoren in de RAV voor luchtwassers in zijn algemeenheid onjuist zijn. Aan de vaststelling van de emissiefactoren liggen namelijk onderzoeken ten grondslag. Op basis daarvan is het volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Bovendien hebben de genoemde rapporten tot het moment van de uitspraak niet tot een aanpassing van de emissiefactoren voor combiluchtwassers geleid.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de RAV.

Wel heeft de rechtbank door de genoemde rapporten gerede twijfels over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde manier zal presteren.

“De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.”

Daarom mocht in de omgevingsvergunning natuur (de ‘natuurvergunning’) niet worden volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de RAV voor biologische combiluchtwassers. De provincie had “een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval.” Dat betekent dat de provincie iets had “moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.” Deze omstandigheden spelen een rol bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Omdat deze omstandigheden in de omgevingsvergunning natuur onvoldoende zijn betrokken, moet de omgevingsvergunning opnieuw worden beoordeeld.

Oplossingsrichtingen

De rechtbank noemt in de uitspraak ook verschillende oplossingsrichtingen. Dat is voor de praktijk waardevol. De rechtbank noemt de volgende oplossingsrichtingen.

  1. De omgevingsvergunning natuur kan worden geweigerd, omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
  2. In de omgevingsvergunning natuur kan worden geborgd dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot een X aantal kg NH3/jaar. Dit kan door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. In de voorschriften moet ook monitoring van de ammoniakemissie verplicht worden gesteld. De rechtbank acht deze monitoring namelijk noodzakelijk vanwege de bedenkingen over de prestaties van luchtwassers. De provincie moet beoordelen of hierna voldoende vaststaat dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dan is geen sprake van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is geen omgevingsvergunning natuur (‘natuurvergunning’) nodig.
  3. De provincie kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiervoor moet de provincie een eigen standpunt innemen over het stalsysteem. Daarbij moet de provincie aangeven of het stalsysteem (de biologische combiluchtwasser) in de varkenshouderij waarvoor de vergunning is verleend, een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen. Ook moet de provincie beoordelen of hierna zeker is dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie niet toeneemt, kan de omgevingsvergunning natuur worden verleend. Hierin kunnen een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie en een voorschrift met een monitoringsverplichting worden opgenomen. De monitoringsverplichting is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen.

De rechtbank benadrukt dat het bevoegd gezag ook eigen oplossingen kan bedenken.

Vergelijking uitspraken

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant hebben allebei geoordeeld dat bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de emissiefactoren in de RAV mag worden uitgegaan. Maar terwijl de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland twijfel over de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid lijkt te hebben, heeft rechtbank Oost-Brabant dat niet in zijn algemeenheid. Rechtbank Oost-Brabant heeft echter wel twijfel over, kort gezegd, de werking van een combiluchtwasser op bedrijfsniveau, omdat de werking afhangt van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik in een afzonderlijk bedrijf.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren

De natuurvergunningverlening was de afgelopen jaren al niet eenvoudig. Sinds 20 januari 2021 zijn daar extra onduidelijkheden en vragen bij gekomen door de uitspraken van de Raad van State van 20 januari 2021 over het ontbreken van een natuurvergunningplicht voor intern salderen en het onvoldoende gemotiveerd zijn van de 5 km afkapgrens voor verkeer. Maar met de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:810) is daar nog een schep bovenop gedaan.

RAV emissiefactoren

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland heeft in de uitspraak van 11 maart 2021 geoordeeld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV) staan.

De uitspraak gaat over een natuurvergunning voor een melkveehouderij; meer specifiek een ligboxenstal met roostervloer. Voor de roostervloer is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen. Voor een traditionele stal is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 13,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen.

In het beroepschrift dat is ingediend tegen de natuurvergunning, is het standpunt ingenomen dat het onzeker is of de roostervloer daadwerkelijk maar 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar emitteert. Daarvoor is verwezen naar de volgende rapporten:

  • ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer’ van het CBS van oktober 2019 en
  • ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van juni 2020.

Volgens de rechter blijkt uit deze rapporten dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen. Oftewel: er bestaat twijfel over de RAV emissiefactoren, ook al is dat volgens de rechter pas een eerste indicatie. Deze twijfel mag er echter niet zijn bij het verlenen van een natuurvergunning. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak.

Omdat er twijfel bestaat over de RAV emissiefactor van roostervloeren, had de provincie bij het verlenen van de natuurvergunning niet zonder meer van de RAV emissiefactor mogen uitgaan. Daardoor is niet zeker dat de vergunde activiteit geen toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt en niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebied. De provincie had de natuurvergunning daarom niet mogen verlenen.

Opmerkelijk hierbij is naar mijn mening dat de rechter de RAV emissiefactoren slechts ziet als een “indicatie (…) voor (…) de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem”. De RAV emissiefactoren worden namelijk pas vastgesteld nadat er, kort gezegd, voldoende metingen zijn uitgevoerd bij het stalsysteem. Die metingen moeten bovendien volgens een voorgeschreven protocol worden uitgevoerd.

Een vergelijkbare discussie speelt overigens bij gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij. De Raad van State heeft deze discussie al kort benoemd in de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, maar deze discussie doorverwezen naar de provincies. In een uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:758) heeft rechtbank Gelderland deze discussie ook kort aangestipt, maar daarover nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. In een aantal uitspraken van rechtbank Oost-Brabant is deze discussie ook al kort aan de orde geweest.

Beweiden en bemesten

Alsof het nog niet gecompliceerd genoeg is als provincies niet meer zonder meer van de RAV emissiefactoren mogen uitgaan, heeft de rechter ook de beoordeling van beweiden en bemesten verder bemoeilijkt.

Uit de rechtspraak blijkt al dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat beweiden in dezelfde natuurvergunning moet worden opgenomen als de vergunning voor de dierenverblijven. Het bemesten mag in een aparte natuurvergunning worden opgenomen.

De rechter heeft nu echter geoordeeld dat als bemesten niet in dezelfde natuurvergunning als de vergunning voor de dierenverblijven wordt opgenomen, hiermee in de vergunning voor de dierenverblijven rekening moet worden gehouden. Als namelijk geen bemesting wordt aangevraagd, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens moet worden afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. De emissie van de opslag en extra vervoersbewegingen moet dan volgens de rechter worden meegenomen in de natuurvergunning voor de dierenverblijven.

Ook ten aanzien van beweiden is de rechter kritisch. Voor de referentiesituatie van beweiden mag namelijk niet worden uitgegaan van de mogelijkheden hiervoor in het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Daarnaast mag de provincie volgens de rechter niet volstaan met een verwijzing naar het advies van commissie Remkes over beweiden en bemesten. De rechter heeft daarbij onder andere de volgende punten genoemd.

  • Er ontbreekt een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal.
  • Er ontbreekt een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt.
  • De commissie Remkes gaat bij de conclusie dat beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding. Daarbij betrekt de commissie dat het land door het beweiden minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. Maar omdat in de natuurvergunning in deze zaak niet het bemesten is meegenomen, kan hiermee geen rekening worden gehouden.
  • Juist bij de toepassing van stalsystemen met een grote reductie van de ammoniakemissie is het de vraag of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft.

De rechter heeft nog wel opgemerkt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij beweiden de emissies van de stal verminderen en dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat hiervoor een reductiefactor kan worden toegepast, maar de rechter vindt alles nog onvoldoende onderbouwd.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Beweiden en bemesten in relatie tot stikstof: hoe staat het er nu voor?

Voor beweiden en bemesten is in beginsel een natuurvergunning nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1604). Maar hoe moet het nu verder? Daar gaf het Adviescollege stikstofproblematiek op 19 december 2019 een advies over. Diezelfde dag liet de minister weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Hoe staat het er nu voor?

Achtergrond

Dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn, is niet nieuw. Dat oordeelde de Raad van State namelijk al in een uitspraak van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:316). Maar omdat dit volgens de toenmalige Staatssecretaris tot een ongewenste situatie leidde, is er een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. Deze vrijstelling gold eerst op landelijk niveau, maar daarna – vanwege de invoering van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2017 –op provinciaal niveau.

In een juridische procedure is de rechtmatigheid van deze vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ter discussie gesteld. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat deze vrijstelling in strijd is met de eisen in de Europese Habitatrichtlijn. Daarom is de vrijstelling onverbindend. Dat betekent dat we juridisch gezien weer terug zijn bij de uitspraak van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister van LNV) heeft daarna aangegeven weer met een oplossing te willen komen. Deze oplossing moet er zijn voor de aanvang van het nieuwe beweidings- en bemestingsseizoen in 2020. De minister van LNV heeft het Adviescollege stikstofproblematiek om advies hierover gevraagd.

Adviescollege stikstofproblematiek

Het Adviescollege stikstofproblematiek heeft op 19 december 2019 het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ uitgebracht. Het is een tussentijds advies voor de korte termijnaanpak van beweiden en bemesten in 2020 en is gericht op de vraag of voor beweiden en bemesten alsnog natuurvergunningen zouden moeten worden verleend.

Bemesten

Over bemesten merkt het Adviescollege op dat de ammoniakemissie hiervan ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 7 december 2004) doorgaans is afgenomen. Deze afname is gerealiseerd door het aanscherpen van toegestane hoeveelheden per gewas, strengere aanwendingsnormen en gewijzigde technieken (die leiden tot een lagere uitstoot).

Als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de referentiedatum, dan kan worden uitgesloten dat bemesten significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is bemesten geen ‘project’ waarvoor een natuurvergunning is vereist, maar een zogeheten ‘andere handeling’. Voor andere handelingen gold tot 1 januari 2020 ook een natuurvergunningplicht, maar deze is met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 vervallen. Dat betekent dat als bemesten slechts een andere handeling is, hiervoor geen natuurvergunning nodig is. Volgens het Adviescollege is dat “in het overgrote deel van de gevallen” aan de orde.

Er kunnen echter uitzonderingen zijn waarin bemesten wel leidt tot een toename van emissies. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Als bemesten leidt tot een toename van emissies dan is sprake van een ‘project’ en dan is hiervoor wel een natuurvergunning nodig.

Het Adviescollege beveelt aan om de bedrijfsspecifieke situaties in beeld te brengen, waarbij sprake is van een wijziging van grondgebruik. Er moet worden vastgesteld of daadwerkelijk sprake is van een hogere emissie dan op de referentiedatum. Hiervoor kunnen de meitellingen worden gebruikt. Vervolgens moet worden onderzocht of het gebruik tot knelpunten in Natura 2000-gebieden leidt. Voor deze uitzonderingssituaties beveelt het Adviescollege aan om een specifieke aanpak te ontwikkelen.

Beweiden

Over beweiden merkt het Adviescollege op dat dit op twee manieren bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie. Doordat de dieren een periode niet in de stal zijn, wordt de stal namelijk minder bevuild met mest en dooft de emissie in de stal uit. Daarnaast is er een afname van de ammoniakemissie doordat er minder stalmest wordt aangewend op de weilanden waar de dieren door weidegang zelf mest op brengen. Mest van beweiding kent een veel lagere ammoniakemissie dan mest die in de stal is opgevangen en opgeslagen, en vervolgens op het land wordt uitgereden.

Bedrijven die in de vergunning voor de stal gebruikmaken van de optie om te beweiden, mogen rekenen met een emissiereductie van 5% voor de emissies in de stal. Hierbij wordt alleen rekening gehouden met de eerste vorm van reductie (minder bevuiling met mest omdat de dieren een periode niet in de stal zijn). Het tweede positieve effect van beweiden is niet in de vergunning verdisconteerd.

Beweiden heeft dus een positief effect. Het is daarom aannemelijk dat voor beweiden geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalvergunning al rekening mee is gehouden. Er is geen reden voor een verdere beoordeling van het huidige gebruik.

Standpunt kabinet

De minister van LNV heeft naar aanleiding van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ op 19 december 2019 een Kamerbrief gestuurd. Hierin geeft de minister aan dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken.

Het is echter nog steeds wachten op duidelijkheid en zekerheid.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2