Voorkeursalternatief milieueffectrapportage borgen in besluit

Het is belangrijk om het gekozen voorkeursalternatief uit een milieueffectrapportage goed te borgen in het besluit waarvoor de milieueffectrapportage is opgesteld. Dat dit in de praktijk nog wel eens wordt vergeten, blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1258).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over het bestemmingsplan ‘Buitengebied Windmolenpark Hattemerbroek’ en een omgevingsvergunning bouwen en milieu voor het realiseren van de in het bestemmingsplan voorziene windturbines. Hiervoor is een milieueffectrapport opgesteld. Het is de bedoeling om windmolens op te stellen overeenkomstig het voorkeursalternatief uit de milieueffectrapportage (MER).

In verschillende beroepschriften tegen de besluiten is onder andere aangevoerd dat het voorkeursalternatief niet goed in het bestemmingsplan is geborgd. Dit is aangevoerd in het kader van het aspect geluid.

Oordeel van de rechter

De gemeente acht alleen de geluidgevolgen zoals die in de MER zijn berekend voor het voorkeursalternatief ruimtelijk aanvaardbaar. Maar in de planregels is niet vastgelegd wat de maximale geluidbelasting mag zijn.

In de planregels is dus niet geborgd dat de in de MER voor het voorkeursalternatief berekende geluidbelasting niet zal worden overschreden. Daarom kan het besluit in zoverre geen stand houden.

Deze uitspraak maakt wederom duidelijk dat het belangrijk is om het voorkeursalternatief uit de MER goed in het besluit te borgen.

mw. mr. Franca Damen

Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Capaciteit installatie begrenzen i.v.m. drempelwaarden Besluit MER?

Het begrenzen van de capaciteit van een installatie in een overheidsbesluit kan zinvol zijn in relatie tot de drempelwaarden in het Besluit MER. Op die manier kan in sommige gevallen namelijk worden voorkomen dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 2 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1476).

Deze uitspraak gaat onder andere over een omgevingsvergunning voor de opslag van schroot. Aan de orde was de vraag of in het kader van deze omgevingsvergunning een milieueffectrapport (MER) had moeten worden opgesteld of had moeten worden beoordeeld of een MER had moeten worden opgesteld (MER-beoordeling).

Juridisch kader

Voor het beantwoorden van deze vraag moet worden gekeken naar artikel 7.2 Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER staat onder categorie D18.8:

“De oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken.”

Voor deze categorie geldt de volgende drempelwaarde:

“In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een opslagcapaciteit van:

1e. 10.000 ton of meer, of

2e. 10.000 autowrakken of meer.”

Als deze drempelwaarde wordt overschreden en sprake is van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER, dan moet in het kader van de omgevingsvergunning een MER-beoordeling worden uitgevoerd. De aanvraag voor de omgevingsvergunning mag pas in behandeling worden genomen als het bevoegd gezag een beslissing op de MER-beoordeling heeft genomen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt in de uitspraak vast dat de activiteit ziet op de opslag van maximaal 9.900 ton schroot. Dit is ook vastgelegd in de voorschriften. Het bevoegd gezag mocht daarom bij het vaststellen van het besluit van deze maximum opslagcapaciteit uitgaan.

Dit betekent dat de drempelwaarde behorende bij categorie D18.8 in de bijlage bij het Besluit MER niet wordt overschreden. Een (formele) MER-beoordeling behoefde daarom niet op grond van artikel 2, vijfde lid, sub a, Besluit MER te worden uitgevoerd.

Wel moest een (informele) MER-beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, sub b, Besluit MER worden uitgevoerd. Er is namelijk sprake van een besluit dat wordt genoemd in kolom 3 of kolom 4 van de bijlage bij het Besluit MER. Het bevoegd gezag moest daarom beoordelen of de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het bevoegd gezag had dit overigens gedaan, zodat het beroep in zoverre faalde.

mw. mr. Franca Damen