Wanneer is een bestuurlijk rechtsoordeel een besluit?

In sommige situaties is het wenselijk om van het bevoegd gezag los van een aanvraag om een vergunning of een handhavingsprocedure een rechtsoordeel te krijgen over de vraag of voor het verrichten van een bepaalde handeling een vergunning is vereist. Zo’n rechtsoordeel kan in het algemeen niet als een besluit worden aangemerkt. Onlangs verscheen een aantal interessante uitspraken over de vraag wanneer zo’n rechtsoordeel wel als besluit kan worden aangemerkt.

Daarvoor wijs ik in de eerste plaats op een uitspraak van de Raad van State van 28 september 2016 (201600243, ECLI:NL:RVS:2016:2554). De Raad van State oordeelde dat een bestuurlijk rechtsoordeel in uitzonderingssituaties ondanks het ontbreken van een rechtsgevolg als besluit moet worden aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretaties van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Dat speelt met name bij handhaving en vergunningverlening.

Naar het oordeel van de Raad van State kan een bestuurlijk rechtsoordeel over het benodigd zijn van een watervergunning voor het realiseren van twee windturbines niet als een besluit worden aangemerkt. De initiatiefnemer had voor de aanvang van de werkzaamheden een watervergunning kunnen aanvragen en via deze weg duidelijkheid kunnen krijgen over het bestaan van een vergunningplicht op grond van de toen geldende keur. Het aanvragen van een vergunning was toen naar het oordeel van de Raad van State niet onevenredig bezwarend. Dat de initiatiefnemer de gewenste duidelijkheid nu niet meer kan krijgen, maakt niet dat sprake is van een uitzonderingssituatie waarin het rechtsoordeel van het waterschap als een besluit moet worden aangemerkt. Dit is een gevolg van het nalaten van de initiatiefnemer om tijdig een vergunning aan te vragen.

In de tweede plaats wijs ik op een uitspraak van rechtbank Overijssel van 21 september 2016, gepubliceerd op 14 november 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:4368). Ook de rechtbank heeft overwogen dat een bestuurlijk rechtsoordeel in het algemeen niet als een besluit kan worden aangemerkt, uitzonderingssituaties daargelaten. Van zo’n uitzondering kan naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn als het afwachten van het resultaat van besluitvorming over het treffen van handhavingsmaatregelen wegens het intreden van onomkeerbare gevolgen of anderszins onevenredig bezwarend is.

Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van zo’n uitzondering in geval van het aanvragen van een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik op basis van de zogenaamde ‘kruimelgevallenlijst’, ook al staat op voorhand vast dat het bevoegd gezag de aanvraag zal afwijzen. Ook de omstandigheid dat vanwege de voorgenomen verkoop van de woning op korte termijn duidelijkheid is gewenst, maakt niet dat sprake is van een uitzonderingssituatie. Dat betekent dat de initiatiefnemer naar het oordeel van de rechtbank een vergunning had moeten aanvragen om de gewenste duidelijkheid te krijgen, en dat dit niet via een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit kon plaatsvinden. Het aanvragen van een vergunning gaat, aldus de rechtbank, slechts gepaard met beperkte kosten en had op redelijk korte termijn tot een besluit kunnen leiden.

mw. mr. Franca Damen