Definitie ‘kwetsbaar object’ in bestemmingsplan in relatie tot Bevi

Het komt regelmatig voor dat in een bestemmingsplan een definitie voor ‘kwetsbaar object’ wordt opgenomen. Maar hoe verhoudt een dergelijke definitie zich ten opzichte van de definitie van ‘kwetsbaar object’ in het Besluit externe veiligheid inrichtingen? Op 1 juni 2017 deed rechtbank Amsterdam hierover een uitspraak (ECLI:NL:RBAMS:2017:3794).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een aanvraag voor een exploitatievergunning voor een horecabedrijf. De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente waarin het horecabedrijf is gelegen, bepaalt dat een vergunning voor een bedrijf wordt geweigerd als de exploitatie daarvan in strijd is met het bestemmingsplan.

Op grond van het bestemmingsplan zijn binnen de bestemming die geldt voor het horecabedrijf geen kwetsbare objecten toegestaan. In het bestemmingsplan is de volgende definitie opgenomen voor ‘kwetsbare objecten’:

“objecten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder l, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), waaronder in ieder geval worden begrepen objecten waarbinnen op elk moment meer dan 50 mensen tegelijkertijd aanwezig zijn (die ieder ten minste 8 uur per etmaal aanwezig zijn) en waarvan het bruto vloeroppervlakte per persoon kleiner of gelijk is aan 30 m2”

Of sprake is van een kwetsbaar object, toetst de gemeente verder aan de hand van het ‘Beslismodel (beperkt) kwetsbaar object’ (Beslismodel). Het Beslismodel bevat twee stappen om te bepalen of sprake is van een kwetsbaar object.

Volgens de gemeente is het horecabedrijf geen kwetsbaar object en daarom niet in strijd met het bestemmingsplan. Om die reden kon de exploitatievergunning volgens de gemeente worden verleend.

Juridisch kader

In het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is een definitie van ‘kwetsbaar object’ opgenomen. Daaronder vallen onder andere gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn.

Oordeel van de rechter

In de uitspraak is de vraag aan de orde hoe de definitie van ‘kwetsbaar object’ in het bestemmingsplan zich verhoudt tot de definitie hiervan in het Bevi. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente een verkeerde maatstaf gebruikt door alleen te toetsen aan het criterium in het bestemmingsplan, uitgewerkt in het Beslismodel.

In het bestemmingsplan wordt een uitleg gegeven van wat in ieder geval onder het begrip ‘kwetsbaar object’ moet worden begrepen. In die zin is dat begrip dus beperkter dan het begrip ‘kwetsbaar object’ in het Bevi. Hetzelfde geldt voor de beoordelingscriteria in het Beslismodel.

Het uitgangspunt in het Bevi is dat bij aanwezigheid van meer dan 50 personen in een gebouw sprake is van ‘grote aantallen personen’ en daarmee dus van een kwetsbaar object, onafhankelijk van de personendichtheid. De definitie in het bestemmingsplan en de uitwerking in het Beslismodel brengt met zich dat van een kwetsbaar object in ieder geval sprake is als op elk moment meer dan 50 mensen tegelijkertijd in het object aanwezig zijn, en deze ten minste 8 uur per etmaal aanwezig zijn.

Maar dat wil niet zeggen dat als niet aan deze criteria is voldaan, dat er dan geen sprake kan zijn van een kwetsbaar object. Daarvoor zal ook moeten worden getoetst aan de definitie van kwetsbaar object in het Bevi.

Door alleen te toetsen aan het beperkte criterium in het bestemmingsplan, heeft de gemeente naar het oordeel van de rechtbank een verkeerde maatstaf gebruikt.

mw. mr. Franca Damen

Externe veiligheid, Milieurecht , , ,

Wanneer moet het groepsrisico worden verantwoord?

In een uitspraak van de Raad van State van 16 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2213) is de vraag aan de orde wanneer het groepsrisico moet worden verantwoord. Meer specifiek gaat het om de vraag of het groepsrisico altijd moet worden verantwoord als een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het veranderen (van de werking) van een inrichting.

De Raad van State beantwoordt deze vraag ontkennend. In geval van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu voor het veranderen (van de werking) van een inrichting hoeft het groepsrisico namelijk alleen te worden verantwoord als de verandering nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico.

Dat volgt uit de artikelen 4 en 12 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi). Hierin is vastgelegd wanneer het plaatsgebonden risico en het groepsrisico moeten worden beoordeeld. De grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico moeten bij een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu voor het veranderen (van de werking) van een inrichting (inclusief een revisievergunning) op grond van artikel 4 Bevi alleen in acht worden genomen als de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico.

Het groepsrisico hoeft alleen te worden verantwoord bij een besluit waarbij de grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico in acht genomen moeten worden. Dat betekent dat als een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het veranderen (van de werking) van een inrichting, het groepsrisico dus alleen hoeft te worden verantwoord als de verandering nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico.

mw. mr. Franca Damen

Externe veiligheid, Milieurecht , ,

Raad mocht QRA ouder dan 5 jaar niet gebruiken voor vaststellen planbegrenzing

De gegevens met betrekking tot het plaatsgebonden risico en groepsrisico die aan een besluit voor een Bevi-inrichting ten grondslag worden gelegd, mogen niet ouder zijn dan vijf jaar. In een uitspraak van de Raad van State van 3 mei 2017 (201603843, ECLI:NL:RVS:2017:1199) was een bestemmingsplan aan de orde waarin de gemeenteraad gebruik had gemaakt van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) ouder dan vijf jaar. Naar het oordeel van de Raad van State had de gemeenteraad op basis hiervan niet de planbegrenzing mogen vaststellen zoals hij dat in het bestemmingsplan heeft gedaan.

Wat was er aan de hand?

Het bestemmingsplan is vastgesteld voor het gebied ‘Bakertand’ in Tilburg. Buiten het plangebied ligt een gasdistributiecentrum. De raad heeft besloten om het gasdistributiecentrum niet in het plangebied op te nemen, omdat de inrichting in verband met de richtlijn uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 18:2013 (PGS 18) mogelijk moet worden aangepast en het overleg hierover nog niet was afgerond.

Volgens de eigenaren van een perceel ín het plangebied had de raad hun perceel en het gasdistributiecentrum in één bestemmingsplan op moeten nemen om een integrale belangenafweging – vanwege onder andere de veiligheidsrisico’s – te kunnen maken.

Juridisch kader

Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening komt de raad beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzing van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een planbegrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd is met het recht.

Verder is voor deze zaak van belang dat ingevolge artikel 15 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) aan de vaststelling van een besluit voor een Bevi-inrichting een berekening van het plaatsgebonden risico en groepsrisico ten grondslag moet liggen. Die gegevens mogen niet ouder zijn dan vijf jaar. Dat geldt ingevolge artikel 16 Bevi ook voor de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk binnen het invloedsgebied van een Bevi-inrichting ligt.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt voorop dat het enkele feit dat een inrichting waarop het Bevi van toepassing is invloed heeft op een of meerdere kwetsbare objecten, niet maakt dat deze inrichting en kwetsbare objecten reeds daarom in één bestemmingsplan moeten worden opgenomen.

Het standpunt van de gemeenteraad om het gasdistributiecentrum niet op te nemen in het bestemmingsplan is echter gebaseerd op een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) die ouder is dan vijf jaar. Uit het Bevi volgt dat die gegevens – met een berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico – niet ouder dan vijf jaar mogen zijn. Dat de omstandigheden van het gasdistributiecentrum ten opzichte van de QRA niet zijn gewijzigd, doet daar naar het oordeel van de Raad van State niets aan af.

Los van de vraag of de artikelen 15 en 16 Bevi het gebruiken van gegevens ouder dan vijf jaar toestaan, is van belang dat het gasdistributiecentrum mogelijk aanpassing behoeft. Bovendien zijn de woningen en het gasdistributiecentrum in het vorige bestemmingsplan onder het overgangsrecht gebracht, terwijl er geen zicht op beëindiging meer bestaat, en moet ook voor de gronden van het gasdistributiecentrum een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld.

Gelet op deze omstandigheden heeft de gemeenteraad naar het oordeel van de Raad van State onvoldoende gemotiveerd waarom het gasdistributiecentrum niet in het bestemmingsplan is opgenomen en niet inzichtelijk gemaakt waarom is gekozen voor de bijbehorende plangrens. De Raad van State heeft de gemeenteraad dan ook opgedragen dit gebrek te herstellen.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Externe veiligheid, Milieurecht, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening , , ,

Beoordeling brandveiligheid tankstation

Als een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor een tankstation, moet onder andere de brandveiligheid worden beoordeeld. Bij die beoordeling moeten de effecten van een incident met een tankauto worden betrokken en niet (enkel) de effecten van een incident tijdens het tanken met motorvoertuigen. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 16 november 2016 (201508589, ECLI:NL:RVS:2016:3028).

Reden dat bij de beoordeling van de brandveiligheid van een tankstation de effecten van een incident met een tankauto moeten worden betrokken, is dat de effecten van dit scenario groter kunnen zijn dan de effecten van een incident bij het tanken van een motorvoertuig bij de afleverzuil. Dit geldt voor zowel een bemand als een onbemand tankstation. Dat bij het lossen van een tankauto toezicht wordt gehouden, maakt niet dat het optreden van een incident bij die activiteit kan worden uitgesloten. Het is dus ontoereikend om in de beoordeling alleen de effecten van een incident bij het tanken van een motorvoertuig te betrekken.

Verder heeft de Raad van State onder andere overwogen dat bij de beoordeling van het brandgevaar moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie. Dat betekent dat het bevoegd gezag rekening moet houden met de specifieke kenmerken van de omgeving, zoals een rieten dakbedekking van een nabijgelegen woning. Daarbij mag het bevoegd gezag er in beginsel van uitgaan dat de rieten dakbedekking voldoet aan de daarvoor in het Bouwbesluit gestelde eisen.

Omdat deze punten in de verleende omgevingsvergunning milieu, zoals die aan de orde was in de uitspraak van 16 november 2016, niet op juiste wijze zijn beoordeeld, heeft de rechtbank de vergunning naar het oordeel van de Raad van State terecht vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Externe veiligheid, Milieurecht , ,

Vergunning vuurwerkopslag niet weigeren om veiligheidsredenen

Als een omgevingsvergunning bouwen wordt aangevraagd voor het realiseren van een vuurwerkopslagplaats in een bestaande bedrijfshal, mag deze niet worden geweigerd om veiligheidsredenen. De vergunning mag namelijk alleen worden geweigerd als zich een van de limitatief voorgeschreven weigeringsgronden voordoet. Dit oordeelde rechtbank Zeeland-West-Brabant in een uitspraak van 3 november 2016, gepubliceerd op 15 november 2016 (ECLI:NL:RBZWB:2016:7066).

Voor een omgevingsvergunning bouwen geldt een zogenaamd limitatief imperatief stelsel. Dat betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen alleen mag worden geweigerd als zich een van de weigeringsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voordoet. Als zich geen van deze weigeringsgronden voordoet, moet de vergunning worden verleend.

Omdat (externe) veiligheidsrisico’s geen toetsingsgrond vormen op basis van artikel 2.10, eerste lid, Wabo, mag een omgevingsvergunning bouwen niet om die reden worden geweigerd. Er zijn andere grondslagen om de risico’s van de opslag van vuurwerk te beoordelen.

Omdat het college van burgemeester en wethouders (college) in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank van 3 november 2016 de aangevraagde omgevingsvergunning bouwen wel om veiligheidsredenen had geweigerd, heeft de rechtbank het hiertegen ingediende beroep gegrond verklaard en de vergunning vernietigd.

De uitspraak van de rechtbank is in zoverre niet bijzonder. Het gevolg van dit oordeel van de rechtbank is echter wel bijzonder. De rechtbank heeft namelijk niet alleen geoordeeld dat het besluit moet worden vernietigd, maar ook dat het primaire weigeringsbesluit moet worden herroepen. Vervolgens heeft de rechtbank geconstateerd dat niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, zodat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. De rechtbank heeft het college opgedragen om de van rechtswege verleende vergunning bekend dient te maken.

De rechtbank pakt met haar uitspraak dus meteen goed door. Dit is weliswaar praktisch voor de initiatiefnemer, maar naar mijn mening ook wel opmerkelijk te noemen. Onduidelijk is namelijk of de vergunningaanvraag voldeed aan de toetsingsgronden uit artikel 2.10, eerste lid, Wabo. Het college heeft nu geen mogelijkheid meer om hieraan (alsnog) te toetsen, omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat de vergunning van rechtswege is verleend. Overigens kan tegen de van rechtswege verleende vergunning nog wel bezwaar worden ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Vergunningen , , ,