Blogserie uitspraken PAS (deel 15): uitzondering op vergunningplicht

Voor beweiden en bemesten is een uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming gemaakt. Is deze uitzondering in overeenstemming met artikel 6 van de Habitatrichtlijn? Deze vraag staat centraal in de tussenuitspraak van de Raad van State van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1260). De Raad van State heeft hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie.

Uitzondering op vergunningplicht

Voor beweiden en bemesten is in de provinciale verordeningen van (in ieder geval) Gelderland en Limburg een categorale uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) opgenomen. Dat betekent dat beweiden en bemesten zijn toegestaan ongeacht de locatie waar dit plaatsvindt en ongeacht de stikstofdepositie die daardoor wordt veroorzaakt.

Als het beweiden en bemesten moeten worden geduid als project, dan moet worden getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Als het beweiden en bemesten moeten worden geduid als andere handeling, dan moet worden getoetst aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In de tussenuitspraak is de Raad van State op beide situaties ingegaan.

Europese rechtspraak

Over de vraag of een categorale uitzondering op de vergunningplicht is toegestaan, bestaat veel Europese rechtspraak. Daarvoor verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie.

De Raad van State leidt uit de rechtspraak af dat een wettelijke regeling op grond waarvan bepaalde categorieën plannen of projecten zijn toegestaan zonder dat daaraan een beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden had plaatsgevonden of zou plaatsvinden, niet aanvaardbaar is.

Beweiden en bemesten: toets als zijnde project

Omdat voor de uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten een passende beoordeling is gemaakt, acht de Raad van State het aannemelijk dat dit in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De Raad van State kan dit echter niet met zekerheid vaststellen en heeft hier daarom prejudiciële vragen over gesteld aan het Hof van Justitie:

“Staat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat een activiteit die onlosmakelijk samenhangt met een project en daarom ook als project moet worden beoordeeld, zoals het weiden van vee door een melkveehouderij, wordt uitgezonderd van de vergunningplicht, waardoor voor die activiteit geen individuele toestemming is vereist, ervan uitgaande dat de gevolgen van de zonder vergunning toegestane activiteit voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?”

Dezelfde vraag heeft de Raad van State gesteld over het op of in de bodem brengen van meststoffen.

In de prejudiciële vragen gaat de Raad van State ervan uit dat de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten passend is beoordeeld. Aan deze uitzondering ligt de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ten grondslag. Over deze passende beoordeling heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld in de andere tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259). Deze vragen zijn daarom ook voor onderhavige kwestie van belang. Het gaat om deze prejudiciële vragen.

Verder vraagt de Raad van State zich af of de passende beoordeling waarin is uitgegaan van de feitelijke en verwachte omvang en intensiteit van het weiden en bemesten en waarvan de uitkomst is dat ‘gemiddeld genomen een stijging van de stikstofdepositie als gevolg van beweiding en bemesting op bestaande agrarische bedrijven kan worden uitgesloten’ en ‘gemiddeld genomen een verdere daling valt te voorzien’ toereikend is in het licht van de Europese rechtspraak.

De Raad van State sluit in dit concrete geval niet uit dat deze conclusie volstaat, omdat de uitzondering op de vergunningplicht samenhangt met het PAS, waaraan een integrale beoordeling van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden ten grondslag ligt. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie:

“Voldoet de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen, waarin is uitgegaan van de feitelijke en verwachte omvang en intensiteit van deze activiteiten en waarvan de uitkomst is dat gemiddeld genomen een stijging van stikstofdepositie door deze activiteiten kan worden uitgesloten, aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn daaraan stelt?

Is daarbij van belang dat de uitzondering op de vergunningplicht samenhangt met het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021, waarin wordt uitgegaan van een daling van de totale stikstofdepositie op de stikstofgevoelige natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden en dat de depositieontwikkeling in de Natura 2000-gebieden in het kader van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 jaarlijks wordt gemonitord, waarbij wanneer de daling ongunstiger is dan waarvan in de passende beoordeling van het programma is uitgegaan, bijsturing, indien nodig, plaatsvindt?”

Beweiden en bemesten: toets als zijnde andere handeling

Als beweiden en bemesten moeten worden aangemerkt als een andere handeling dan moet de uitzondering op de vergunningplicht voor deze activiteiten in overeenstemming zijn met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In dit kader is van belang dat het bevoegd gezag op grond van artikel 2.4 Wnb verplichtingen kan opleggen, zoals het treffen van de nodige preventieve of herstelmaatregelen, het uitvoeren van een activiteit overeenkomstig de daarbij gegeven voorschriften of het niet uitvoeren of staken van die activiteit.

De Raad van State acht aannemelijk dat de uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten niet in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, omdat in artikel 2.4 Wnb is voorzien in een ander instrument waarmee kan worden voldaan aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Omdat de Raad van State dit niet met zekerheid kan vaststellen, heeft hij hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie:

“Is de bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming, waaraan de bevoegde instantie toepassing dient te geven indien dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen nodig is voor een Natura 2000-gebied, een voldoende preventief instrument om ten aanzien van het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen uitvoering te kunnen geven aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn?”

Gelet op de tussenuitspraak van de Raad van State is het voorlopig nog onzeker of de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten in stand zal blijven. Dit geldt niet alleen voor de provincies Gelderland en Limburg, maar ook voor andere provincies die in hun verordening een categorale uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor deze activiteiten hebben opgenomen.

De Raad van State heeft het Hof van Justitie verzocht om de prejudiciële vragen met voorrang te behandelen, in de hoop dat de vragen dan vóór 1 juli 2018 – als de tweede periode van het PAS in werking treedt – zijn beantwoord.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof , , , ,

Blogserie uitspraken PAS (deel 14): project of andere handeling

Of beweiden en bemesten mogen worden uitgezonderd van de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming is onder andere afhankelijk van de vraag of deze activiteiten moeten worden geduid als project of andere handeling. De Raad van State is hier in de tussenuitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1260) op ingegaan.

Beweiden

Het weiden van vee door een melkveehouderij hangt volgens de Raad van State onlosmakelijk samen met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van die melkveehouderij. Die onlosmakelijke samenhang komt tot uitdrukking in de Regeling ammoniak en veehouderij, omdat in geval van beweiden de emissiefactor van de stal met 5% mag worden verlaagd.

Of sprake is van een project of een andere handeling, is afhankelijk van het moment waarop de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de melkveehouderij heeft plaatsgevonden. Is dat voordat of nadat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor de Natura 2000-gebieden waarvoor het bedrijf gevolgen kan hebben (de referentiesituatie; veelal 10 juni 1994 en/of 7 december 2004)?

  • toestemming vóór referentiesituatie: de melkveehouderij en het beweiden worden aangemerkt als een andere handeling (vergelijk ABRS 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656);
  • oprichting / uitbreiding / exploitatie ná referentiesituatie: de melkveehouderij en het beweiden worden aangemerkt als een project.

Bemesten

  1. Project of andere handeling?

Het bemesten van gronden (het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen) hangt volgens de Raad van State niet onlosmakelijk samen met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een agrarisch bedrijf. Het uitrijden van mest is niet noodzakelijk voor de afvoer van mest van een agrarisch bedrijf, omdat er alternatieven zijn zoals mestverwerking. Daarom moet voor bemesten afzonderlijk worden beoordeeld of sprake is van een project of een andere handeling.

Over de kwalificatie van een activiteit als een project of andere handeling bestaat veel rechtspraak. Daarvoor verwijs ik naar een artikel dat ik daarover eerder schreef.

Samenvattend volgt uit deze rechtspraak dat voor de uitleg van het begrip ‘project’ als bedoeld in de Habitatrichtlijn aansluiting wordt gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de MER-richtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie daarover. Een activiteit is een project als de activiteit het oprichten van een bouwwerk of de totstandbrenging van een installatie of een andere ingreep in het natuurlijk milieu of landschap betreft, waardoor de materiële toestand van de plaats wijzigt (fysieke ingreep). De Raad van State kent daarbij geen betekenis toe aan de plaats waar de activiteit wordt verricht en de gevolgen die de activiteit kan hebben.

De Raad van State acht het volgende aannemelijk:

  • het in de bodem brengen van meststoffen is een project (fysieke ingreep);
  • het op de bodem brengen van meststoffen is geen project (geen fysieke ingreep).

Maar de Raad van State vraagt zich hierbij af of voor de uitleg van het begrip ‘project’ ook de gevolgen van een activiteit voor een Natura 2000-gebied van belang kunnen zijn. Daarom heeft de Raad van State hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie:

“Kan een activiteit die niet valt onder het begrip project als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder a, van Richtlijn 2011/92/EU (…) omdat het geen fysieke ingreep in het natuurlijk milieu is, een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn zijn omdat de activiteit significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben?”

  1. Één en hetzelfde project?

Als het op of in de bodem brengen van meststoffen moet worden geduid als een project, is het toch een andere handeling als het bemesten al rechtmatig plaatsvond vóór de referentiesituatie en de huidige bemestingsactiviteiten kunnen worden beschouwd als één en hetzelfde project. Met andere woorden: is het bemesten als periodiek terugkerende activiteit één en hetzelfde project of is het steeds weer een nieuw project?

Daarbij is van belang dat het bemesten weliswaar periodiek, maar in wisselende hoeveelheden, op wisselende percelen en in de loop der jaren met wisselende technieken heeft plaatsgevonden. Verder is van belang dat de emissie door het bemesten door een verlaging van de bemestingsnormen en de toepassing van emissiearme technieken mogelijk niet is toegenomen.

De Raad van State kan gelet op deze omstandigheden niet vaststellen of het bemesten is aan te merken als één en hetzelfde project. Daarom heeft de Raad van State hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie:

“Als ervan wordt uitgegaan dat het op of in de bodem brengen van meststoffen een project is, moet dan, in het geval dit rechtmatig plaatsvond voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied, en dat thans nog steeds plaatsvindt, geoordeeld worden dat sprake is van één en hetzelfde project, ook als het bemesten niet steeds op dezelfde percelen, in dezelfde hoeveelheden en met dezelfde technieken heeft plaatsgevonden?

Is voor de beoordeling of sprake is van één en hetzelfde project relevant dat de stikstofdepositie door het op of in de bodem brengen van meststoffen niet is toegenomen, nadat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het Natura 2000-gebied?”

Vervolgens moet nog de vraag worden beantwoord of de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Daarover gaat deel 15 van mijn blogserie.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof , , , ,

Blogserie uitspraken PAS (deel 13): beweiden en bemesten

Op 17 mei 2017 heeft de Raad van State twee tussenuitspraken gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. In deel 1 tot en met deel 12 van mijn blogserie ben ik ingegaan op de ‘algemene zaak’. In deel 13 tot en met deel 15 ga ik in op de uitspraak die gaat over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RVS:2017:1260).

Centrale vraag

De uitspraak gaat over twee besluiten, inhoudende de weigering om handhavend op te treden tegen het zonder natuurbeschermingswetvergunning weiden van vee en bemesten van gronden door agrarische bedrijven. Deze activiteiten die stikstofdepositie kunnen veroorzaken op Natura 2000-gebieden zijn in de provinciale verordeningen van Gelderland en Limburg uitgezonderd van de vergunningplicht op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).

De stikstofdepositie die door het weiden van vee en bemesten van gronden wordt veroorzaakt, kan verslechterende gevolgen hebben voor de natuurlijke kwaliteit van habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied. Als die verslechterende effecten niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn een toestemming van het bevoegd gezag vereist.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor het weiden van vee en het bemesten van gronden verenigbaar is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Juridisch kader

In een uitspraak van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:316) heeft de Raad van State geoordeeld dat een Wnb-vergunningplicht kan gelden voor beweiden en bemesten. Dit heeft ertoe geleid dat per 27 april 2016 in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 een uitzondering op de vergunningplicht voor deze activiteiten is opgenomen.

Dit besluit is met de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2017 echter komen te vervallen. Op grond van de Wet natuurbescherming kunnen provincies thans in een eigen verordening een uitzondering op de Wnb-vergunningplicht voor beweiden en bemesten opnemen. In ieder geval de provincies Gelderland en Limburg (waarover de uitspraak gaat) hebben van deze bevoegdheid gebruik gemaakt.

Project of andere handeling

Voor de vraag of de uitzondering op de vergunningplicht voor beweiden en bemesten verenigbaar is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, moet eerst worden beoordeeld of het beweiden en bemesten moeten worden geduid als project of andere handeling. Dat is van belang in verband met de voorwaarden waaronder een categorie van activiteiten kan worden uitgezonderd van de vergunningplicht. In deel 14 en deel 15 van mijn blogserie ga ik hierop in.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof , , , ,