Toetsingskader stikstof voor beweiden en bemesten

Al in een uitspraak van 4 februari 2015 oordeelde de Raad van State dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 bevestigde de Raad van State dat (nogmaals) duidelijk. Hoe beweiden en bemesten moeten worden getoetst, bleef jarenlang onduidelijk. Maar in een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State het toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten toegelicht.

Natuurvergunningplicht

Of voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of beweiden en bemesten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als het antwoord ja is, dan is een natuurvergunning nodig. Als het antwoord nee is, dan is geen natuurvergunning nodig.

Als voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, dan moet het beweiden samen met het bedrijf (o.a. de stallen en vervoersbewegingen) in één natuurvergunning worden opgenomen. De reden daarvoor is dat het beweiden en het houden van de dieren in de stallen juridisch gezien één ‘project’ vormen en één project in zijn geheel moet worden beoordeeld. De verschillende onderdelen van één project mogen niet worden opgeknipt in aparte natuurvergunningen.

Bemesten is daarentegen een apart project volgens de Raad van State. Dat betekent dat als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dit in een andere (aparte) natuurvergunning – los van het bedrijf en beweiden – mag. Maar het is ook toegestaan om bemesten in dezelfde natuurvergunning op te nemen als het bedrijf en beweiden.

Dat blijkt uit (onder andere) de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. De Raad van State bevestigt dit (nogmaals) in de uitspraak van 12 oktober 2022. Maar uit deze uitspraak blijkt ook dat beweiden en bemesten voor de beoordeling van stikstof niet geheel los van elkaar kunnen worden gezien.

Relevante overwegingen beweiden en bemesten

De Raad van State overweegt in de uitspraak van 12 oktober 2022 dat beweiden op twee manieren voor een lagere stikstofemissie zorgt. De stalemissies nemen af. Daarnaast worden de weilanden met beweiding minder bemest met stalmest dan weilanden zonder beweiding.

De emissie van beweiden kan worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen. Om de gevolgen van beweiden te beoordelen, moeten dus eerst de gevolgen van bemesten worden beoordeeld.

De gronden waarop beweid zal worden, moeten onderdeel van de aanvraag voor de natuurvergunning zijn. Als het de bedoeling is om het beweiden toe te staan op basis van intern salderen met bemesten, dan moet bemesten ook inzichtelijk worden gemaakt in de aanvraag en de vergunning.

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden vastgesteld wat de referentiesituatie is. Op grond van vaste rechtspraak is de referentiesituatie normaal gesproken:

  • de natuurvergunning die (onherroepelijk) voor een bedrijf geldt of
  • de milieutoestemming (vergunning of melding) met de laagst toegestane ammoniakemissie sinds de Europese referentiedatum (dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004).

Voor beweiden en bemesten was echter nooit een (individuele) (milieu)toestemming vereist. Dat betekent dat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten niet op basis van een milieutoestemming kan worden vastgesteld.

De referentiesituatie voor activiteiten waarvoor geen milieutoestemming was vereist, kan dan worden ontleend aan een andere toestemming die voor die activiteiten op de Europese referentiedatum gold. Dat kunnen ook algemene regels zijn op basis waarvan die activiteiten waren toegestaan.

De Raad van State heeft vastgesteld dat de referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat gold op de Europese referentiedatum. Dat is over het algemeen een bestemmingsplan, maar kan (bijvoorbeeld) ook een beheersverordening zijn.

Toetsingskader stikstof voor bemesten

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden gekeken naar bemesten. Want beweiden kan door intern salderen met bemesten mogelijk zijn.

De eerste stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het bestemmingsplan dat op de Europese referentiedatum gold. Als het bestemmingsplan toen een agrarische bestemming aan gronden toekende, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan.

Het is niet nodig dat bemesten in de planregels expliciet was toegestaan. Maar als in de planregels specifieke gebruiksregels of gebruiksverboden over bemesten waren opgenomen, dan was bemesten mogelijk niet toegestaan. In dat geval is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Het maakt niet uit of de bestemming (uitsluitend) grondgebonden agrarische activiteiten toestond. Als een agrarische bestemming gold op de Europese referentiedatum, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan. Dan vormt het bestemmingsplan de referentiesituatie voor bemesten.

De tweede stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het feitelijk gebruik. De gronden met een agrarische bestemming moesten op de Europese referentiedatum ook feitelijk worden bemest. Als de gronden toen als landbouwgrond in gebruik waren, wordt als vaststaand aangenomen dat de gronden werden bemest.

De derde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is nagaan of ná de Europese referentiedatum een bestemming(splan) is gaan gelden op grond waarvan bemesten niet meer was toegestaan. Als dat het geval is, dan is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Met andere woorden: als de gronden op de Europese referentiedatum wel een agrarische bestemming hadden maar daarna bijvoorbeeld een woonbestemming hebben gekregen, dan was bemesten niet meer toegestaan en is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

De vierde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is de mestregelgeving. Deze regelgeving kan de omvang van bemesten namelijk beperken. Hiervoor zijn de stikstofgebruiksnormen die sinds 1 januari 2006 in de mestregelgeving zijn opgenomen van belang. De gebruiksnormen zijn vastgesteld per hectare per jaar en zijn afhankelijk van het gewas en de grondsoort. De gebruiksnormen voor grasland zijn hoger dan voor akkerbouw-, fruitteelt-, boomteeltgewassen of bloembollen. De hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas begrenst de referentiesituatie voor bemesten.

Om vast te stellen wat in een concreet geval de hoogste stikstofgebruiksnorm is, moet weer worden gekeken naar het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan namelijk bijvoorbeeld geen grasland toestaan, maar wel ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is. Dat heeft invloed op de stikstofgebruiksnorm die is toegestaan. Die norm verschilt immers per gewas en per grondsoort.

Omdat de stikstofgebruiksnormen sinds 1 januari 2006 gelden, moet voor deze stap worden gekeken naar het bestemmingsplan dat sindsdien geldt. Als er sindsdien verschillende bestemmingsplannen hebben gegolden, moeten al die bestemmingsplannen worden bekeken.

Als het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat, dan geeft de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien in dat geval voor alle grondsoorten de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Hiervoor kan op dit moment worden uitgegaan van de stikstofgebruiksnorm die sinds 2018 geldt.

Als na 1 januari 2006 een bestemmingsplan is gaan gelden dat het gebruik van grasland niet – maar ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is wel – toestond, dan geeft een andere stikstofgebruiksnorm de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Dat betreft de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat het bestemmingsplan op de betrokken gronden toestond. De Raad van State geeft daarbij een voorbeeld: “voor gronden die uitsluitend mogen worden gebruikt voor boomkwekerij geeft de stikstofgebruiksnorm voor vaste planten in dat geval de begrenzing.”

Voor de stikstofgebruiksnorm moet worden uitgegaan van de norm die geldt op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het nemen van een besluit op die aanvraag (als de norm op dat moment hoger is). Het gaat niet om de laagste of hoogste stikstofgebruiksnorm die sinds 1 januari 2006 op enig moment voor het gewas heeft gegolden. Want op grond van de mestregelgeving kan na het telen van een gewas met een lage stikstofgebruiksnorm een gewas met een hogere stikstofgebruiksnorm worden geteeld.

Het gaat dus om de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt voor agrarisch grondgebruik en bemesten, en die mogelijkheden veranderen niet door het telen van een bepaald gewas. Maar die mogelijkheden worden wél begrensd door de stikstofgebruiksnorm. Daarvoor moet dus worden gekeken naar (1) het agrarisch grondgebruik dat het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 toestond en (2) de (daarvoor) geldende stikstofgebruiksnorm op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het besluit daarop.

Hoeveel mest er in enig jaar feitelijk is uitgereden, is niet van belang. Het gaat om wat was toegestaan.

De Raad van State vat het toetsingskader voor bemesten voor stikstof als volgt samen.

“23. Uit het voorgaande volt dat de referentiesituatie voor bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:

  1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?
  2. Werden de gronden voor de referentiesituatie bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
  3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan? Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.

Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

23.1 De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.

Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?

Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.

Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.

Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.”

Toetsingskader stikstof voor beweiden

De referentiesituatie voor beweiden kan worden vastgesteld en is begrensd op dezelfde manier als voor bemesten. Ook hiervoor is dus het bestemmingsplan op de Europese referentiedatum (en daarna) van belang. Hoeveel dieren op de Europese referentiedatum waren vergund, heeft geen invloed op de omvang van de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (maar wel op de omvang van de referentiesituatie voor stalemissies).

Beweiden zorgt voor een lagere stikstofemissie. Daarom kan de emissie van beweiden worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen.

Het is belangrijk dat de aanvraag voor de natuurvergunning meer informatie bevat dan waarvan tot nu toe werd uitgegaan bij veehouderijen. Van belang is in ieder geval (op hoofdlijnen) de volgende informatie (voor wat betreft ammoniak):

  • de dieren: het aantal en soort vee en de stalsystemen;
  • beweiden: de gronden die zullen worden beweid;
  • bemesten: informatie over de referentiesituatie hiervoor;
  • beweiden op basis van intern salderen met bemesten: inzicht in hoeverre het bemesten wordt beëindigd of in omvang wordt aangepast.

Bij intern salderen is namelijk belangrijk dat (het deel van) de toegestane activiteit (in dit geval bemesten) waarmee intern gesaldeerd wordt door realisering van de beoogde activiteit (in dit geval beweiden) feitelijk wordt beëindigd en beëindigd blijft of dat de toestemming daarvoor wordt aangepast. Kortom: bemesten moet (deels) worden beëindigd ten behoeve van beweiden. Omdat beweiden zorgt voor een lagere emissie, heeft dit tot gevolg dat de referentiesituatie voor stikstof daalt. Gronden die voortaan zullen worden gebruikt voor beweiden in plaats van bemesten, kunnen daardoor in de toekomst niet weer zomaar worden gebruikt voor bemesten. Want dan zou de emissie weer toenemen.

De Raad van State overweegt hierover in de uitspraak van 12 oktober 2022 het volgende.

“De verlening van een natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt tot een verlaging van de omvang van de referentiesituatie voor bemesten als de omvang daarvan is afgeleid van grasland met volledig maaien. De nieuwe referentiesituatie wordt gelijk aan de stikstofgebruiksnorm die in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet voor grasland met beweiden is opgenomen. (…) De verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt dus tot een verlaging van de referentiesituatie voor het uitrijden van mest. Met andere woorden: na de verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid, leidt het bemesten op deze gronden overeenkomstig de stikstofgebruiksnorm voor volledig maaien tot een toename ten opzichte van de referentiesituatie.”

De uitspraak van de Raad van State bevat een helder (eerste) toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten. De toepassing van dit toetsingskader in de praktijk zal ongetwijfeld nog tot verdere rechtspraak hierover leiden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Referentiesituatie stikstof beweiden en bemesten

Op 29 juli 2021 heeft rechtbank Overijssel een nieuwe uitspraak gedaan over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RBOVE:2021:3077). Deze bevat een paar belangrijke conclusies.

Referentiesituatie

Of beweiden en bemesten een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, moet worden beoordeeld ten opzichte van de ‘referentiesituatie’. Als voor beweiden en bemesten niet eerder een natuurvergunning is verleend, moet worden teruggekeken naar de situatie ten tijde van de ‘Europese referentiedatum’. Dat is, kort gezegd, de datum waarop een natuurgebied de status van Natura 2000-gebied heeft verkregen. Dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004 (zie hier een overzicht).

Voor de referentiesituatie moet op grond van vaste rechtspraak worden gekeken naar de milieutoestemming (vergunning of melding) die gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Ook mag worden gekeken naar algemeen geldende regels waaruit een toestemming kan worden afgeleid.

Maar voor beweiden en bemesten is nooit een individuele milieutoestemming nodig geweest. Daarom was de vraag hoe de referentiesituatie voor beweiden en bemesten moet worden vastgesteld. Rechtbank Overijssel heeft geoordeeld dat hiervoor kan worden gekeken naar het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de te hanteren referentiedatum 10 juni 1994 is en dat op dat moment de gronden conform het vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming bezaten, zodat belanghebbende vóór en op de referentiedatum naar nationaal recht toestemming had om deze percelen onbeperkt te bemesten. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het bemesten van gronden), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.4). Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers – zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1068 (rechtsoverweging 4.2) – dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum. (…)

De rechtbank is – evenals verweerder – van oordeel dat in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het beweiden van vee), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht.”

Voortzetting van de activiteit

Nadat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (op grond van het bestemmingsplan) is vastgesteld, moet volgens de rechtbank worden gekeken of het beweiden en bemesten sinds de referentiesituatie ook daadwerkelijk plaatsvinden en steeds zijn voortgezet. Dit moet ook worden aangetoond.

Hoe moet worden aangetoond dat beweiden en bemesten al die tijd (dus soms al vanaf 10 juni 1994) hebben plaatsgevonden, blijft volgens mij nog steeds de grote vraag.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren (2)

Op 11 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen en de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV). Op 9 april 2021 heeft ook rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2021:1601).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland oordeelde in de uitspraak van 11 maart 2021 dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de RAV staan. De voorzieningenrechter oordeelde, kort gezegd, dat er twijfel is over de emissiefactor die voor een roostervloer in de melkveehouderij in de RAV is vastgesteld. Dit zou een twijfel ten aanzien van de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid genoemd kunnen worden.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

Wat is er aan de hand?

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij met een biologische combiluchtwasser. De omgevingsvergunning is onder andere verleend voor de activiteit ‘natuur’ en omvat dus feitelijk mede een ‘natuurvergunning’.

Derden hebben tegen deze vergunning beroep ingediend. Zij hebben onder andere de effectiviteit van de combiluchtwasser ter discussie gesteld. Uit indicatieve metingen zou namelijk blijken dat combiluchtwassers minder ammoniakemissie verwijderen dan waarvan in de RAV is uitgegaan. Daarvoor is gewezen op de volgende rapporten:

  • het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2’ uit 2018 van Wageningen University;
  • het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM;
  • het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019;
  • het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk);
  • het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020.

Oordeel van de rechter

De rechtbank stelt in de uitspraak eerst vast dat de emissiefactoren in de RAV niet als wettelijk toetsingskader bij natuurvergunningen zijn voorgeschreven. Daarom kan bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de juistheid van de RAV worden uitgegaan.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de genoemde rapporten geen aanleiding zijn om te oordelen dat de emissiefactoren in de RAV voor luchtwassers in zijn algemeenheid onjuist zijn. Aan de vaststelling van de emissiefactoren liggen namelijk onderzoeken ten grondslag. Op basis daarvan is het volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Bovendien hebben de genoemde rapporten tot het moment van de uitspraak niet tot een aanpassing van de emissiefactoren voor combiluchtwassers geleid.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de RAV.

Wel heeft de rechtbank door de genoemde rapporten gerede twijfels over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde manier zal presteren.

“De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.”

Daarom mocht in de omgevingsvergunning natuur (de ‘natuurvergunning’) niet worden volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de RAV voor biologische combiluchtwassers. De provincie had “een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval.” Dat betekent dat de provincie iets had “moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.” Deze omstandigheden spelen een rol bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Omdat deze omstandigheden in de omgevingsvergunning natuur onvoldoende zijn betrokken, moet de omgevingsvergunning opnieuw worden beoordeeld.

Oplossingsrichtingen

De rechtbank noemt in de uitspraak ook verschillende oplossingsrichtingen. Dat is voor de praktijk waardevol. De rechtbank noemt de volgende oplossingsrichtingen.

  1. De omgevingsvergunning natuur kan worden geweigerd, omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
  2. In de omgevingsvergunning natuur kan worden geborgd dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot een X aantal kg NH3/jaar. Dit kan door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. In de voorschriften moet ook monitoring van de ammoniakemissie verplicht worden gesteld. De rechtbank acht deze monitoring namelijk noodzakelijk vanwege de bedenkingen over de prestaties van luchtwassers. De provincie moet beoordelen of hierna voldoende vaststaat dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dan is geen sprake van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is geen omgevingsvergunning natuur (‘natuurvergunning’) nodig.
  3. De provincie kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiervoor moet de provincie een eigen standpunt innemen over het stalsysteem. Daarbij moet de provincie aangeven of het stalsysteem (de biologische combiluchtwasser) in de varkenshouderij waarvoor de vergunning is verleend, een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen. Ook moet de provincie beoordelen of hierna zeker is dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie niet toeneemt, kan de omgevingsvergunning natuur worden verleend. Hierin kunnen een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie en een voorschrift met een monitoringsverplichting worden opgenomen. De monitoringsverplichting is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen.

De rechtbank benadrukt dat het bevoegd gezag ook eigen oplossingen kan bedenken.

Vergelijking uitspraken

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant hebben allebei geoordeeld dat bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de emissiefactoren in de RAV mag worden uitgegaan. Maar terwijl de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland twijfel over de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid lijkt te hebben, heeft rechtbank Oost-Brabant dat niet in zijn algemeenheid. Rechtbank Oost-Brabant heeft echter wel twijfel over, kort gezegd, de werking van een combiluchtwasser op bedrijfsniveau, omdat de werking afhangt van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik in een afzonderlijk bedrijf.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren

De natuurvergunningverlening was de afgelopen jaren al niet eenvoudig. Sinds 20 januari 2021 zijn daar extra onduidelijkheden en vragen bij gekomen door de uitspraken van de Raad van State van 20 januari 2021 over het ontbreken van een natuurvergunningplicht voor intern salderen en het onvoldoende gemotiveerd zijn van de 5 km afkapgrens voor verkeer. Maar met de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:810) is daar nog een schep bovenop gedaan.

RAV emissiefactoren

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland heeft in de uitspraak van 11 maart 2021 geoordeeld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV) staan.

De uitspraak gaat over een natuurvergunning voor een melkveehouderij; meer specifiek een ligboxenstal met roostervloer. Voor de roostervloer is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen. Voor een traditionele stal is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 13,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen.

In het beroepschrift dat is ingediend tegen de natuurvergunning, is het standpunt ingenomen dat het onzeker is of de roostervloer daadwerkelijk maar 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar emitteert. Daarvoor is verwezen naar de volgende rapporten:

  • ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer’ van het CBS van oktober 2019 en
  • ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van juni 2020.

Volgens de rechter blijkt uit deze rapporten dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen. Oftewel: er bestaat twijfel over de RAV emissiefactoren, ook al is dat volgens de rechter pas een eerste indicatie. Deze twijfel mag er echter niet zijn bij het verlenen van een natuurvergunning. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak.

Omdat er twijfel bestaat over de RAV emissiefactor van roostervloeren, had de provincie bij het verlenen van de natuurvergunning niet zonder meer van de RAV emissiefactor mogen uitgaan. Daardoor is niet zeker dat de vergunde activiteit geen toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt en niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebied. De provincie had de natuurvergunning daarom niet mogen verlenen.

Opmerkelijk hierbij is naar mijn mening dat de rechter de RAV emissiefactoren slechts ziet als een “indicatie (…) voor (…) de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem”. De RAV emissiefactoren worden namelijk pas vastgesteld nadat er, kort gezegd, voldoende metingen zijn uitgevoerd bij het stalsysteem. Die metingen moeten bovendien volgens een voorgeschreven protocol worden uitgevoerd.

Een vergelijkbare discussie speelt overigens bij gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij. De Raad van State heeft deze discussie al kort benoemd in de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, maar deze discussie doorverwezen naar de provincies. In een uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:758) heeft rechtbank Gelderland deze discussie ook kort aangestipt, maar daarover nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. In een aantal uitspraken van rechtbank Oost-Brabant is deze discussie ook al kort aan de orde geweest.

Beweiden en bemesten

Alsof het nog niet gecompliceerd genoeg is als provincies niet meer zonder meer van de RAV emissiefactoren mogen uitgaan, heeft de rechter ook de beoordeling van beweiden en bemesten verder bemoeilijkt.

Uit de rechtspraak blijkt al dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat beweiden in dezelfde natuurvergunning moet worden opgenomen als de vergunning voor de dierenverblijven. Het bemesten mag in een aparte natuurvergunning worden opgenomen.

De rechter heeft nu echter geoordeeld dat als bemesten niet in dezelfde natuurvergunning als de vergunning voor de dierenverblijven wordt opgenomen, hiermee in de vergunning voor de dierenverblijven rekening moet worden gehouden. Als namelijk geen bemesting wordt aangevraagd, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens moet worden afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. De emissie van de opslag en extra vervoersbewegingen moet dan volgens de rechter worden meegenomen in de natuurvergunning voor de dierenverblijven.

Ook ten aanzien van beweiden is de rechter kritisch. Voor de referentiesituatie van beweiden mag namelijk niet worden uitgegaan van de mogelijkheden hiervoor in het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Daarnaast mag de provincie volgens de rechter niet volstaan met een verwijzing naar het advies van commissie Remkes over beweiden en bemesten. De rechter heeft daarbij onder andere de volgende punten genoemd.

  • Er ontbreekt een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal.
  • Er ontbreekt een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt.
  • De commissie Remkes gaat bij de conclusie dat beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding. Daarbij betrekt de commissie dat het land door het beweiden minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. Maar omdat in de natuurvergunning in deze zaak niet het bemesten is meegenomen, kan hiermee geen rekening worden gehouden.
  • Juist bij de toepassing van stalsystemen met een grote reductie van de ammoniakemissie is het de vraag of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft.

De rechter heeft nog wel opgemerkt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij beweiden de emissies van de stal verminderen en dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat hiervoor een reductiefactor kan worden toegepast, maar de rechter vindt alles nog onvoldoende onderbouwd.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2