Geurhinder en veehouderij: een update

Geurhinder van veehouderijen is al jarenlang onderwerp van discussie. Zo blijken in de praktijk niet alle emissiearme stalsystemen te doen wat ze moeten doen, wordt in procedures over vergunningen en bestemmingsplannen gediscussieerd over de geurbelasting en wordt in andere procedures gediscussieerd over onrechtmatige geurhinder en schadevergoeding daarvoor.

Voor de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat was er dan ook aanleiding om op 8 november 2022 een Kamerbrief over geurhinder en veehouderij te sturen. Hierin gaat de staatssecretaris onder andere in op een uitspraak van rechtbank Den Haag van 14 september 2022.

Uitspraak civiele rechter

Op 14 september 2022 heeft rechtbank Den Haag een uitspraak gedaan over de vraag of de Staat onrechtmatig handelt vanwege de huidige geurnormen in de Wet geurhinder en veehouderij (ECLI:NL:RBDHA:2022:9119).

De rechtbank geeft in de uitspraak eerst een overzicht van enkele ontwikkelingen in het geurdossier de afgelopen jaren. Ook licht de rechtbank het relevant juridisch kader toe. Daarbij is onder andere artikel 8 van het EVRM van belang. Dit artikel beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven door lidstaten (hierna zal ik spreken over de overheid). Hieronder vallen ook milieukwesties.

Dat betekent dat als er milieuoverlast (zoals geuroverlast) is die een directe en serieuze impact heeft op de kwaliteit van het leven, mensen hierin beschermd moeten worden door de overheid. Het kan daarbij gaan om milieuoverlast die de overheid zelf veroorzaakt of om milieuoverlast die een gevolg is van, kort gezegd, niet toereikende milieuregelgeving. De overheid moet namelijk ‘redelijke en passende’ maatregelen nemen om mensen te beschermen tegen milieuoverlast die hun welzijn kan aantasten.

Of milieuoverlast een directe en serieuze impact heeft op de kwaliteit van het leven, hangt af van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn onder andere de intensiteit en de duur van de overlast van belang, en de fysieke en mentale effecten daarvan op een individu.

Artikel 8 van het EVRM schrijft geen concrete, absolute bovengrenzen voor milieuoverlast voor. Het bevat dus bijvoorbeeld geen maximale geurnorm die als acceptabel kan worden aangemerkt. De rechtbank gaat daarom na welke geurbelasting volgens haar acceptabel is. Of precies gezegd: “wat valt als redelijkerwijs onomstreden grenswaarde te beschouwen?”

De rechtbank betrekt daarbij een aantal punten.

  1. Voor de industrie geldt een geurnorm van 5 ou/m3. Dit was vroeger ook (omgerekend) de maximale geurnorm in de Herziene Nota Stankbeleid uit 1994.
  2. In de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (bijlagen 6 en 7) staan ‘richtlijnen’ om vast te stellen hoeveel geurhinder op gebiedsniveau acceptabel is. Daaruit volgt onder andere dat de milieukwaliteit in een concentratiegebied als zeer slecht moet worden aangemerkt als de voorgrondbelasting 19,4-25,3 ou/m3 bedraagt.
  3. Uit het RIVM-rapport Geur en gezondheid uit 2015 volgt dat de milieugezondheidskwaliteit in een concentratiegebied onvoldoende is bij een voorgrondbelasting van 14 tot 31,2 ou/m3.

De rechtbank neemt als uitgangspunt dat het onacceptabel is om mensen min of meer permanent bloot te stellen aan een woonomgeving met een zeer slechte milieukwaliteit of onvoldoende milieugezondheidskwaliteit (of erger). Dat is (op gebiedsniveau) het geval als de geurbelasting 19,4 ou/m3 of hoger is (dat is ongeveer vier keer de maximale geurnorm in industriegebieden).

De rechtbank hanteert een geurbelasting van 19,4 ou/m3 daarom als grenswaarde.

Vervolgens beoordeelt de rechtbank de individuele situaties van degenen die de procedure tegen de Staat zijn gestart. De rechtbank is van oordeel dat als iemand na intrek in een woning ondanks reducerende maatregelen is “geconfronteerd met een stankoverlast die de 19,4 ou/m3 is gaan overschrijden en waarbij de kwaliteit van het milieu in en rond de woning van het individu dus ‘zeer slecht’ is geworden” sprake is van strijd met artikel 8 van het EVRM.

Omdat de Staat de hoge geurbelasting mogelijk maakt in de geurwetgeving – terwijl die dus een te zware wissel trekt op de gezondheid van de betrokken mensen – handelt de Staat onrechtmatig. Het wettelijk systeem beschermt mensen niet voldoende tegen geuroverlast. Volgens de rechtbank is door de introductie van de Wet geurhinder en veehouderij (in 2006) “de balans tussen de belangen van deze bewoners en de belangen van de intensieve veehouderij zoek” geraakt. De Staat moet degenen die de procedure zijn gestart, daarom een schadevergoeding betalen.

Kamerbrief van 8 november 2022

De staatssecretaris heeft in de Kamerbrief van 8 november 2022 aangegeven dat de Staat hoger beroep indient tegen de uitspraak. Dat betekent dat het gerechtshof nog een oordeel moet geven over deze kwestie.

Volgens de staatssecretaris is echter wel (al) een aanpassing van geurwetgeving noodzakelijk. Daarom gaat de staatssecretaris (samen met de ministers van LNV en NenS) wijzigingen van de geurwetgeving voorstellen. Daarbij zal onder andere worden gekeken naar de 50%-regeling voor de uitbreiding van bestaande situaties, de hoogte van de geurnormen en hoe overlastsituaties kunnen worden aangepakt.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Bouwvrijstelling stikstof buiten toepassing

De bouwvrijstelling van de natuurvergunningplicht voor wat betreft stikstof moet buiten toepassing worden gelaten. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159).

Achtergrond

Voor activiteiten die een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken, is in principe altijd een natuurvergunning nodig. Deze vergunningplicht staat in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Omdat in veel Natura 2000-gebieden de ‘kritische depositiewaarden’ (KDW) voor stikstof worden overschreden, is het in de praktijk vaak lastig om bij een toename van stikstofdepositie een natuurvergunning te verkrijgen. Er moet vrijwel altijd voor worden gezorgd dat de stikstofdepositie per saldo toch niet toeneemt. Dat kan (in theorie) door intern of extern te salderen.

Om ervoor te zorgen dat bouwactiviteiten toch door konden gaan, is een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor bouwactiviteiten ingevoerd. Deze ‘bouwvrijstelling’ geldt sinds 1 juli 2021 en is opgenomen in artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming (Bnb). Op grond daarvan is dus geen natuurvergunning nodig voor de (specifiek aangewezen) bouwactiviteiten voor zover het gaat om stikstofdepositie.

De bouwvrijstelling betekende dat er gebouwd kon worden zonder natuurvergunning. Maar als (de activiteiten in) het gebouw bij ingebruikname (ook) een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaakte, dan was wél een natuurvergunning nodig.

De vraag is echter of zo’n bouwvrijstelling is toegestaan als de KDW voor stikstof worden overschreden. Die vraag heeft de Raad van State beantwoord in de uitspraak van 2 november 2022.

Uitspraak van de Raad van State

De Raad van State legt in de uitspraak eerst een aantal begrippen uit. Dat zorgt voor een helder overzicht (zie overweging 12).

Vervolgens beantwoordt de Raad van State een paar voorvragen. Want wat houdt de bouwvrijstelling juridisch gezien nou precies in? Is het echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht of ‘slechts’ een regeling die ervoor zorgt dat de gevolgen van stikstofdepositie van bouwactiviteiten niet steeds op individueel niveau hoeven te worden onderzocht?

De Raad van State stelt vast dat de bouwvrijstelling ervoor zorgt dat bij het beantwoorden van de vraag of voor een project een natuurvergunning (1) nodig is of (2) verleend kan worden, geen rekening gehouden hoeft te worden met de stikstofdepositie van bouwactiviteiten. De gevolgen hiervan heeft de overheid namelijk al generiek beoordeeld.

De bouwvrijstelling kan er op deze manier voor zorgen dat er voor een bepaalde activiteit geen natuurvergunning nodig is, bijvoorbeeld als er alleen stikstofdepositie in de bouwfase is maar niet in de gebruiksfase. De bouwvrijstelling is dan dus echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht (zie overweging 27.6-27.7). Maar als een activiteit in de bouwfase en in de gebruiksfase stikstofdepositie veroorzaakt, dan is wel een natuurvergunning nodig. Dan is er dus geen sprake van een vrijstelling van de natuurvergunningplicht. Maar bij het beoordelen van de natuurvergunning hoeft door de bouwvrijstelling dan geen onderzoek te worden gedaan naar de gevolgen van stikstofdepositie van de bouwactiviteiten. Daarvoor heeft de overheid immers een generieke beoordeling uitgevoerd en daar kan dan naar worden verwezen.

Als er voor een activiteit een natuurvergunning nodig is, dan moeten daarin dus de bouwfase én gebruiksfase worden meegenomen. Dat is belangrijk, want beide fases hangen met elkaar samen en vormen samen één ‘project’ in de zin van de Wet natuurbescherming. Dat betekent dat de bouwfase en gebruiksfase samen moeten worden beoordeeld. Deze fases mogen niet worden ‘opgeknipt’. Volgens de Raad van State is daar gelet op de hiervoor genoemde toelichting geen sprake van bij de bouwvrijstelling (zie overweging 36.2).

De bouwvrijstelling kan, zoals hiervoor aangegeven, een vrijstelling van de natuurvergunningplicht inhouden. Maar het toestaan van activiteiten (‘projecten’) op basis van een generieke beoordeling is gelet op de rechtspraak niet eenvoudig. Dat komt (mede) door het voorzorgsbeginsel dat aan de natuurvergunningplicht ten grondslag ligt en de strikte uitleg daarvan (zie overweging 37.3 en verder). De Raad van State stelt daarbij het volgende vast.

“De beoordeling in een (generieke) voortoets of in een (generieke) passende beoordeling mag niet op een hoger schaalniveau plaatsvinden als daarmee wordt voorbijgegaan aan de gevolgen voor individuele Natura 2000-gebieden.”

De Raad van State concludeert dat in het geval van de bouwvrijstelling een beoordeling op een hoger schaalniveau is uitgevoerd en dat onzeker is of significante effecten voor een of meer Natura 2000-gebieden kunnen optreden. De Raad van State betwijfelt of er in dit geval wellicht toch een beoordeling op een hoger schaalniveau mocht worden uitgevoerd. Daar gaat de Raad van State echter niet verder op in, omdat er sprake is van andere gebreken.

De generieke beoordeling (voortoets) die aan de bouwvrijstelling ten grondslag ligt, toont namelijk niet aan dat het pakket aan maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd voldoende robuust en effectief is. De Raad van State gaat daar vervolgens uitgebreid op in (zie overweging 38 en verder). De Raad van State stelt onder andere het volgende vast.

De omvang van de stikstofdepositie van bouwactiviteiten is niet (voldoende) inzichtelijk. Dat de stikstofdepositie relatief laag en tijdelijk is, laat onverlet dat de stikstofdepositie toch van betekenis kan zijn. Van de bouwvrijstelling kan bovendien onbeperkt gebruik worden gemaakt.

De onderbouwing van de bouwvrijstelling is vooral gebaseerd op het structurele maatregelenpakket. Dat maatregelenpakket kent drie pijlers: natuurmaatregelen (versterking van de natuur), bronmaatregelen (verlaging van stikstofemissies) en een natuurinclusieve ruimtelijke inrichting. De Raad van State stelt vast dat deze maatregelen ten tijde van (het onderzoek voor) de bouwvrijstelling nog niet waren uitgewerkt en/of nog niet waren uitgevoerd. De verwachte voordelen van de maatregelen stonden dus niet vast. Daarom was niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat er negatieve gevolgen optreden door het gebruik van de bouwvrijstelling. Dat betekent dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in de rechtspraak om de maatregelen mee te mogen nemen in, kort gezegd, de onderbouwing van de bouwvrijstelling.

De Raad van State gaat vervolgens in op de vraag of het mogelijk is om deze voorwaarden uit de rechtspraak te nuanceren en alvast vooruit te lopen op de verwachte voordelen van de maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd. De Raad van State ziet op dit moment geen mogelijkheden voor zo’n nuancering. Daarbij is onder andere van belang dat zeer onzeker is of alle maatregelen zullen worden uitgevoerd en de verwachte voordelen zullen hebben. Die onzekerheden zijn volgens de Raad van State niet op te lossen met wettelijke regels en een systeem van monitoring en bijsturing.

Er zijn weliswaar ‘stikstofreductiedoelen’ (formeel ‘omgevingswaarden’ genoemd) en aanverwante regels in de Wet natuurbescherming opgenomen, maar deze waarborgen niet (zonder meer) dat de stikstofdepositie ook daadwerkelijk vermindert. Daarvoor moeten immers feitelijke maatregelen worden getroffen. De Raad van State stelt daarom vast dat de wettelijke regels niet alsnog de zekerheid geven dat de maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd zo’n robuust en zeker resultaat hebben dat de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door het gebruik van de bouwvrijstelling op een hoger schaalniveau niet tot significante effecten leidt (zie overweging 44.5).

Dit alles (zie voor een volledig overzicht de uitspraak zelf) brengt de Raad van State tot de conclusie dat de bouwvrijstelling is gebaseerd op een niet toereikende generieke voortoets. Daarom moet de bouwvrijstelling (artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Bnb) vanwege strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn buiten toepassing worden gelaten.

Gevolgen van de uitspraak

Ook deze uitspraak heeft helaas weer grote gevolgen voor de praktijk. Want als bouwactiviteiten tot (een toename van) stikstofdepositie leiden, dan is daarvoor altijd een natuurvergunning nodig en kan niet meer worden verwezen naar (de onderbouwing van) de bouwvrijstelling.

Als er toch al een natuurvergunning nodig was vanwege (een toename van) stikstofdepositie in de gebruiksfase, dan zijn de gevolgen mogelijk minder groot. Als de stikstofdepositie in de gebruiksfase namelijk hoger is dan de stikstofdepositie in de bouwfase, dan zorgt de stikstofdepositie in de bouwfase niet voor een belemmering. De hoogste stikstofdepositie is namelijk bepalend bij het beoordelen van een natuurvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning, positieve weigering of alleen eigen AERIUS-berekening?

Het is altijd belangrijk om vast te stellen of voor het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een bepaald bedrijf een natuurvergunning nodig is. Sinds 1 januari 2020 is alleen nog een natuurvergunning nodig als er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Volgens de Raad van State is daar bij intern salderen geen sprake van. Dat betekent dat voor intern salderen geen natuurvergunning meer nodig is. Bedrijven kunnen dan kiezen voor een zogeheten ‘positieve weigering’ of volstaan met een eigen berekening. Maar wat is daarin wijsheid? Een uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:5829) kan daar mogelijk bij helpen.

Deze uitspraak gaat over een beroepschrift dat veehouders hebben ingediend tegen de ‘positieve weigering’ van de door hen aangevraagde natuurvergunning. De veehouders hadden voor de wijziging van hun bedrijf een natuurvergunning aangevraagd. Daarbij was er sprake van intern salderen. Omdat er volgens de Raad van State sinds de wetswijziging per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig is voor intern salderen, weigerde de provincie de aangevraagde natuurvergunning te verlenen. Dit wordt in de praktijk ook wel een positieve weigering genoemd.

Een positieve weigering leidt echter tot een groot aantal vragen. Die worden nog eens versterkt doordat veel provincies in een positieve weigering een ‘disclaimer’ opnemen. Welke rechten kan een veehouder aan een positieve weigering ontlenen? En hoe zit dat als de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij wijzigen? En hoe zit dat als er een nieuwe versie van AERIUS Calculator komt? En hoe zit het als er een handhavingsverzoek komt?

Die rechtsonzekerheid was voor de veehouders reden om beroep in te dienen tegen de positieve weigering van de door hen aangevraagde natuurvergunning.

Rechtbank Gelderland heeft hierover op 18 oktober 2022 een uitspraak gedaan. De rechtbank noemt daarin verschillende belangrijke punten. De rechtbank stelt onder andere het volgende vast:

“Naar het oordeel van de rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een vergunning.”

Hierbij acht de rechtbank van belang dat tegen een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, zoals dat ook tegen een vergunning kan. Dus als derden van mening zijn dat een bedrijf niet zonder natuurvergunning mag wijzigen (oprichten en/of uitbreiden), dan kunnen die derden de positieve weigering ter discussie stellen bij de rechter. Dat over een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, betekent ook dat een positieve weigering in rechte vast kan komen te staan en dat daarvan in een latere procedure moet worden uitgegaan.

Gelet daarop zijn de rechtsgevolgen van een positieve weigering volgens de rechtbank gelijk aan de rechtsgevolgen van een natuurvergunning waaraan dezelfde argumenten ten grondslag zouden zijn gelegd. Een natuurvergunning levert in zo’n situatie volgens de rechtbank niet meer rechten op dan een positieve weigering.

De rechtbank gaat ook nog kort in op de situatie dat een bedrijf alleen een eigen AERIUS-berekening uitvoert voor de beoogde oprichting, wijziging en/of uitbreiding. Het bedrijf vraagt dan geen natuurvergunning aan en kiest dus niet voor een positieve weigering. Volgens de rechtbank kan er in zo’n situatie later wel een discussie ontstaan.

Deze discussie ziet met name op de onduidelijkheid die ontstaat als ondernemers zelf een berekening uitvoeren en tot de conclusie komen dat intern salderen op basis van het geldende Aerius model mogelijk is. Als zij dan op basis daarvan een project uitvoeren kan later discussie ontstaan over de gehanteerde rekenmethode of gewijzigd beleid. Van die onzekerheid is echter geen sprake als de betreffende ondernemer een aanvraag indient en een besluit genomen wordt dat voor het project geen vergunning vereist is.”

Samenvattend komt de uitspraak van de rechtbank er dus op neer dat een positieve weigering van een aangevraagde natuurvergunning evenveel rechten geeft als een verleende natuurvergunning. Maar als een bedrijf niet kiest voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan en volstaat met een eigen AERIUS-berekening, dan kan er later wel een discussie ontstaan.

Op basis van deze uitspraak kan het dus een overweging zijn om bij intern salderen te kiezen voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan (hetgeen uiteraard altijd afhankelijk blijft van de feiten en omstandigheden in een concrete situatie). Het zou interessant zijn om te weten hoe de Raad van State hierover zou oordelen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Rav-emissiefactoren op de schop bij natuurvergunningen

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat oordeelde de Raad van State in een aantal uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557, 2622 en 2624).

Rav-emissiefactoren

In de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is voor ieder stalsysteem in de veehouderij een ammoniakemissiefactor opgenomen. In de loop der jaren zijn er steeds meer emissiearme stalsystemen ontwikkeld die een bepaald ammoniakverwijderingsrendement beloven. Op basis daarvan is voor die stalsystemen een ammoniakemissiefactor in de Rav opgenomen. Maar halen emissiearme stalsystemen in de praktijk wel daadwerkelijk het rendement waarvan is uitgegaan bij het vaststellen van de ammoniakemissiefactor? Oftewel: doen emissiearme stalsystemen wat ze moeten doen?

In de praktijk is daar discussie over ontstaan. Dat geldt voor de varkenshouderij (gecombineerde luchtwassers), de melkveehouderij (roostervloeren) en de pluimveehouderij (zie hierna).

Door de discussie over het daadwerkelijke rendement van emissiearme stalsystemen is in de rechtspraak de vraag aan de orde gekomen of bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning van de Rav-emissiefactor mag worden uitgegaan. In de praktijk wordt daar al jarenlang van uitgegaan. Aan de hand van de Rav-emissiefactor wordt de stikstofdepositie van een veehouderij berekend. Maar mag dat nog wel?

Volgens verschillende rechtbanken mag dat niet zonder meer. Zij oordeelden eerder in verschillende uitspraken dat als een Rav-emissiefactor ter discussie staat, deze emissiefactor niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant deden hierover in het voorjaar van 2021 de eerste (concrete) uitspraken.

Rav-emissiefactoren op de schop volgens Raad van State

Op 7 september 2022 heeft ook de Raad van State een uitspraak gedaan over deze vraag. De Raad van State kwam tot eenzelfde conclusie als de rechtbanken. Als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dan kan de ammoniakemissie van dat stalsysteem niet aan de hand van de Rav-emissiefactor met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daardoor kunnen op die manier ook de stikstofdepositie en de eventuele gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.

De Wet natuurbescherming (artikel 2.8) en de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6) vereisen echter wel zekerheid voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die een significant effect op Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als die zekerheid er niet is, mag geen toestemming (natuurvergunning) worden verleend. Daarbij is van belang dat aan deze wetgeving het voorzorgsbeginsel ten grondslag ligt en dat het Hof van Justitie daar een strikte uitleg aan geeft.

Dat leidt ertoe dat als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dat die emissiefactor dan niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat geldt zowel voor een voortoets als voor een passende beoordeling.

Voor twijfel aan de juistheid van een Rav-emissiefactor is het nodig dat er concrete aanknopingspunten zijn dat een Rav-emissiefactor voor een emissiearm stalsysteem de werkelijke ammoniakemissie van dit stalsysteem waarschijnlijk onderschat. Volgens de Raad van State zijn die aanknopingspunten er voor de stalsystemen A 1.13 en A 1.28. In een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State dit ook nog geoordeeld over stalsysteem A 1.23. Dat betekent dat als een natuurvergunning voor een melkveehouderij wordt aangevraagd waarin het stalsysteem A 1.13, A 1.23 of A 1.28 wordt toegepast, daarbij niet zonder meer van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem mag worden uitgegaan.

Dat een veehouder er op grond van (artikel 3.123 van) het Activiteitenbesluit voor moet zorgen dat het stalsysteem voldoet aan het leaflet dat daarvoor is vastgesteld, leidt niet tot een andere conclusie. Hierbij acht de Raad van State – onder verwijzing naar het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM – van belang dat emissiearme stalsystemen complexe systemen zijn en dat de emissiebeperking in emissiearme stallen door een complex van factoren wordt beïnvloed. De Raad van State noemt een aantal belangrijke factoren hierbij.

“Belangrijke factoren zijn: het (dier, voer, mest, stal)management door de veehouder, de voersamenstelling, vloertype, werking en frequentie van de mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing en mestmixen. Ook de staat van onderhoud en de slijtage van materialen en technieken beïnvloeden de grootte van de NH3-emissies uit stallen. Verder staat daarin dat in de systeembeschrijvingen (lees: leaflets) van de stallen een aantal kritische aspecten van emissiereductie niet is opgenomen, zoals rantsoensamenstelling.”

De uitspraken van de Raad van State gelden specifiek voor de drie genoemde emissiearme stalsystemen en dus niet voor andere stalsystemen. Gelet op de strekking van de uitspraak ligt eenzelfde uitspraak echter in de lijn der verwachting voor andere emissiearme stalsystemen waarvan de Rav-emissiefactor ook ter discussie staat.

Pluimveehouderij

Ook voor emissiearme stalsystemen in de pluimveehouderij is er inmiddels discussie ontstaan over de juistheid van de Rav-emissiefactor. Meer specifiek gaat het daarbij om stalsysteem E 5.11. Hierover hebben rechtbank Overijssel en rechtbank Oost-Brabant op 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1238) respectievelijk 6 oktober 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:4210) een uitspraak gedaan. Rechtbank Oost-Brabant oordeelde onder andere het volgende.

“De rechtbank leidt uit het CBS-rapport af dat er in ieder geval twijfel is over de juistheid van de emissiefactor voor stalsysteem E 5.11. Uit het CBS-rapport kan niet worden afgeleid dat de emissiefactor niet klopt. Deze twijfel wordt bevestigd door het door verweerder genoemde Vlaamse rapport. Er zijn bepaalde managementpraktijken die de werking van het stalsysteem beïnvloeden. In de toepasselijke leaflet wordt niets bepaald over het type strooisel dat wordt toegepast en wordt ook niets bepaald over de reiniging van de warmtewisselaar. Er wordt wel iets gezegd over het rendement en de capaciteit van de warmtewisselaars. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Dat betekent dat naleving van de leaflet niet garandeert dat het stalsysteem presteert conform de emissiefactor. De omstandigheid dat de proefstalmetingen zijn uitgevoerd met toepassing van wetenschappelijk geaccepteerde protocollen leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder geeft zelf al aan dat sprake is van een grote verscheidenheid in de uitvoering van stallen en stalmanagement. Gelet op het CBS-rapport en het Vlaamse rapport is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet zonder meer van de Rav-factor heeft mogen uitgaan.”

Rechtbank Oost-Brabant gaf vervolgens nog enkele mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ mee.

“De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat door middel van aanvullende beschermingsmaatregelen de vereiste zekerheid wel kan worden verkregen. Bijvoorbeeld door het opnemen van voorschriften over de reiniging van de warmtewisselaars en voorschriften dan wel een verduidelijking van de aanvraag over het type strooisel. Als dergelijke beschermingsmaatregelen worden getroffen, dan kan verweerder deze beschermingsmaatregelen betrekken in de passende beoordeling en kan een inhoudelijke passende beoordeling achterwege blijven.”

Mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ zijn voor de praktijk naar mijn mening een welkome aanvulling in uitspraken, vooral als deze de vergunningverlening (verder) bemoeilijken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voortgang stikstofproblematiek: landbouw en gebiedsgerichte aanpak

Op 7 februari 2020 is een nieuwe Kamerbrief over de voortgang van de stikstofproblematiek gestuurd. Deze Kamerbrief gaat over maatregelen in de landbouw en een verdere impuls van de gebiedsgerichte aanpak. De Kamerbrief bevat ook enkele gewijzigde inzichten.

Belangrijkste punten

De belangrijkste punten uit de Kamerbrief van 7 februari 2020 zijn naar mijn mening de volgende:

  1. Er komt geen koppeling tussen de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen en de inname van dier- en fosfaatrechten. Als een veehouder zijn ammoniakrechten verkoopt aan een private partij, behoudt hij zijn dier- en/of fosfaatrechten. Deze worden dan dus niet ingenomen. Deze zullen wel worden ingenomen bij opkoop van veehouderijen door de overheid.
  2. Het verleasen van ammoniakrechten wordt mogelijk om projecten met tijdelijke stikstofdepositie toe te kunnen staan.
  3. Beweiden en bemesten is niet vergunningplichtig.

Hieronder volgen de hoofdlijnen van de Kamerbrief.

Landbouw

In de landbouw komen er maatregelen voor stoppers en voor blijvers.

Voor stoppers wordt € 350 miljoen beschikbaar gesteld vanuit het Rijk. Dit bedrag is bedoeld om veehouders die willen stoppen gericht op te kopen. Dit is onderdeel van het gebiedsproces.

Voor blijvers wordt € 172 miljoen beschikbaar gesteld. Dit bedrag is bedoeld voor innovatieve, brongerichte verduurzaming van stallen.

Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen

Om de innovatieve, brongerichte verduurzaming van stallen te ondersteunen, wordt het ontwikkelen van nieuwe technieken gestimuleerd. Het gaat om technieken die alle schadelijke emissies in samenhang en brongericht reduceren en in de kringloop houden. Bovenop deze technieken kunnen innovatieve end of pipe technieken worden gebruikt. Deze mogen het risico op stalbranden echter niet vergroten en geen negatieve consequenties hebben voor dierenwelzijn.

Om investeringen in nieuwe technieken mogelijk te maken, wordt een subsidieregeling geopend. Het betreft de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv). Deze subsidieregeling bestaat uit twee subsidiemodules.

  1. Innovatiemodule: deze module ziet op onderzoek naar en het ontwikkelen van het gebruik van innovaties en managementmaatregelen.
  2. Investeringsmodule: deze module ziet op de uitrol van bewezen innovaties.

De innovatiemodule wordt naar verwachting in april 2020 opengesteld. De investeringsmodule is eind mei/juni 2020 voorzien.

Om innovatie te versnellen, werkt het kabinet ook aan meer ruimte in de regelgeving. Hiervoor wordt onder andere een wijziging van de Regeling ammoniak en veehouderij voorbereid. Ook wordt er een Taskforce Versnelling Innovatieproces ingesteld.

Maatregelen landbouw

Er wordt gewerkt aan verschillende maatregelen voor de landbouw, waaronder de volgende.

  1. Met het oog op perspectief voor blijvers én stoppers komt er een systeem van geregistreerde onafhankelijke bedrijfscoaches. Deze coaches helpen boeren op hun bedrijf stikstofreducerende maatregelen te nemen en/of te begeleiden naar de verschillende innovatie- en uitkoopregelingen.
  2. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Omdat de beschikbaarheid van grond hierbij een belangrijke factor kan zijn, onderzoekt het kabinet hoe een grondbank en instrumenten voor landinrichting hiervoor ingezet kunnen worden.
  3. Boeren in de omgeving van Natura 2000-gebieden die willen stoppen, kunnen gericht worden opgekocht. Vrijwilligheid is hierbij het uitgangspunt.

Extensivering, verplaatsing en minnelijke verwerving van veehouderijen vinden plaats in de gebiedsprocessen.

Andere perspectiefvolle maatregelen die het kabinet ziet, betreffen het verminderen van eiwit in het voer (wat mogelijk is op grond van de Spoedwet aanpak stikstof), het vergroten van weidegang en het emissiearmer uitrijden van mest. Deze maatregelen zijn gericht op de melkveehouderij. In de varkenshouderij en de pluimveehouderij is het verminderen van eiwit in het voer ingrijpender. Bovendien zijn in deze sectoren de afgelopen jaren ook al stappen gezet.

Voor de varkenshouderij is het Programma Vitale Varkenshouderij het uitgangspunt voor de stikstofaanpak. Hierin neemt de sector ambitieuze maatregelen die leiden tot een forse reductie van ammoniak. Daarnaast zal de ammoniakemissie in de varkenshouderij fors afnemen door de Subsidieregeling sanering varkenshouderij. Het kabinet wil de ontvangen aanvragen van varkenshouderijen die aan de eisen voldoen honoreren.

Vrijkomende stikstofruimte

De stikstofruimte die vrijkomt bij het opkopen van veehouderijen, wordt in samenwerking met provincies ingezet. De stikstofruimte kan worden gebruikt voor:

  • herstel van de natuur;
  • het legaliseren van PAS-meldingen;
  • ontwikkelingen die in dat gebied noodzakelijk of gewenst zijn;
  • het oplossen van eventuele problematiek die volgt uit de uitzonderingen op het niet-vergunningsplichtig zijn van bemesten.

Productierechten

Eerder heeft de minister aangekondigd dat extern salderen met veehouderijen pas mogelijk is nadat de Meststoffenwet daartoe is gewijzigd. Bij verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen zouden namelijk de bijbehorende productierechten (dier- en/of fosfaatrechten) worden ingenomen.

Hiervan wordt nu afgezien. Bij verkoop van ammoniakrechten door private partijen worden de bijbehorende productierechten niet ingenomen. Productierechten zijn dan nog vrij verhandelbaar en kunnen worden gebruikt door een veehouder die hiervoor emissieruimte heeft in zijn natuurvergunning.

Als de overheid veehouderijen opkoopt, zullen de bijbehorende productierechten wel worden ingenomen en doorgehaald.

Extern salderen

Extern salderen met veehouderijen moet op korte termijn gestart kunnen worden. Ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet hierbij worden voorkomen. Daarom zal extern salderen plaats moeten vinden binnen de gebiedsgerichte aanpak.

Op die manier kan vrijkomende stikstofruimte ook effectief worden ingezet. Een initiatiefnemer moet de depositie die hij veroorzaakt, op ieder gebied (ieder hexagoon) mitigeren. Om dat te bereiken via het opkopen van bedrijven zullen in veel gevallen meerdere bedrijven moeten worden opgekocht, terwijl een initiatiefnemer per bedrijf vaak lang niet alle vrijkomende stikstofruimte nodig heeft. Daarom is het effectiever om benodigde en vrijkomende ruimte met elkaar te verbinden als onderdeel van het gebiedsproces. Provincies hebben daarin een sturende rol.

Verleasen

De minister zet zich ervoor in om verleasen mogelijk te maken. Een ondernemer kan een deel van zijn niet benutte stikstofruimte in zijn vergunning op tijdelijke basis beschikbaar stellen aan een andere initiatiefnemer (privaat, publiek). Het verleasen van stikstofruimte kan alleen aan activiteiten die tijdelijk stikstofdepositie veroorzaken en niet aan activiteiten die permanent stikstofdepositie veroorzaken.

Voor verleasen gelden vergelijkbare eisen als voor extern salderen. Dit betekent dat:

  • het uitgangspunt de gerealiseerde capaciteit is;
  • de niet gerealiseerde capaciteit in de vergunning niet gebruikt kan worden om te verleasen;
  • gedurende de looptijd van de overeenkomst 70% van de verleasde stikstofruimte kan worden ingezet (na beëindiging van het verleasen geldt weer de situatie van daarvoor).

Hierbij moet wel gegarandeerd worden dat de verleasde ruimte niet dubbel wordt gebruikt. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door dit vast te leggen in een overeenkomst. Die overeenkomst wordt dan overgelegd bij de aanvraag van de natuurvergunning door de initiatiefnemer die stikstofruimte nodig heeft.

Beweiden en bemesten

Overeenkomstig het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ heeft de minister met de provincies afgesproken om beweiden en bemesten niet vergunningsplichtig te maken. Hierop kunnen enkele uitzonderingen bestaan, bijvoorbeeld als het grondgebruik structureel is veranderd. Deze uitzonderingen zullen in beeld worden gebracht.

Agenda

De komende periode staan in ieder geval de volgende punten nog op de ‘stikstofagenda’:

  • februari 2020: een kabinetsreactie op het ‘Advies luchtvaartsector’ van het Adviescollege stikstofproblematiek;
  • februari 2020: publicatie van de Subsidiemodule brongerichte verduurzaming stal en managementmaatregelen;
  • februari/maart 2020: openstelling stikstofregistratiesysteem;
  • voorjaar 2020: aanpak natuurherstel en -verbetering;
  • voorjaar 2020: volgende (bron)maatregelen in de betrokken sectoren;
  • voorjaar 2020: vaststellen van een streefwaarde voor de reductie van stikstofuitstoot in 2030;
  • voor zomer 2020: een kabinetsreactie op het advies voor de lange termijn van het Adviescollege stikstofproblematiek;
  • zomer 2020: eerste resultaten van de doorlichting van Natura 2000-gebieden;
  • zomer 2020: voortgang grondbank en instrumenten voor landinrichting.

Franca Damen, advocaat Damen Legal