Geen verplichte toetswaarde endotoxinen

Als een ruimtelijk of milieubesluit voor een veehouderij wordt genomen, moeten daarbij ook de volksgezondheidsrisico’s worden meegenomen. Onderdeel daarvan vormen de gevolgen van emissies van endotoxinen. In twee uitspraken van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:619 en 644) oordeelde de Raad van State dat het bevoegd gezag daarbij niet verplicht is om te toetsen aan de advieswaarde voor endotoxinen van de Gezondheidsraad. Daarnaast oordeelde de Raad van State dat het aan het bevoegd gezag is om te bepalen of en zo ja, welke maatregelen nodig zijn.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderijen en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert in het rapport ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’ (2012) een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Toetsingskader endotoxinen) opgesteld.

Over dit Toetsingskader endotoxinen hebben de Raad van State en rechtbank Oost-Brabant eerder een uitspraak gedaan. Meer informatie daarover kunt u lezen in mijn blogs daarover (uitspraak Raad van State en uitspraak rechtbank Oost-Brabant).

In een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) oordeelde de Raad van State voorts dat er:

“zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat [toevoeging FD] waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.”

Uitspraken van 27 februari 2019

Zoals de Raad van State ook in de uitspraak van 25 juli 2018 heeft overwogen, bestaat er nog een aanzienlijk aantal vragen over het toetsen van endotoxinen. Daarvoor is verder wetenschappelijk onderzoek vereist.

Gelet hierop hoeft het bevoegd gezag niet te toetsen of wordt voldaan aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad voor endotoxinen van 30 EU/m3. Evenmin hoeft het bevoegd gezag de beoordeling van endotoxinen te baseren op een toets aan de advieswaarde aan de hand van de gegevens uit het rapport ‘Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering’ van WUR (2016) (endotoxinerapport).

Hierbij acht de Raad van State ook van belang dat voor endotoxinen niet met een eenduidige wettelijke regeling is bepaald hoe de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in een besluit moeten worden betrokken. Het is daarom aan het bevoegd gezag om te bepalen of en zo ja, welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Het bevoegd gezag heeft daarbij beoordelingsruimte.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapport vereist vanwege endotoxinen veehouderij

De gevolgen van de emissie van endotoxinen door een veehouderij kunnen zodanig zijn dat hiervoor in het kader van een omgevingsvergunning milieu een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2496).

Wat was er aan de hand?

Gemeente Mill en Sint Hubert heeft de aanvraag voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) voor het veranderen van een varkenshouderij in een pluimveehouderij geweigerd. Volgens de gemeente veroorzaakt een pluimveehouderij meer emissies van fijnstof, ammoniak en endotoxinen dan een varkenshouderij en dit kan volgens verschillende onderzoeken negatieve gezondheidseffecten veroorzaken.

De nadelige gevolgen van het veranderen van een varkenshouderij in een pluimveehouderij kunnen daarom volgens de gemeente zo groot zijn, dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Om die reden heeft de gemeente de aangevraagde OBM geweigerd. Tegen dit weigeringsbesluit heeft de varkenshouder (hoger) beroep ingediend.

Juridisch kader

Wanneer een OBM wordt aangevraagd voor een veehouderij is het toetsingskader erg beperkt. Er kunnen, kort gezegd, twee redenen zijn waarom een veehouderij een OBM nodig heeft, namelijk:

  • er moet worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden gemaakt;
  • er moet worden beoordeeld of er wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijnstof.

Dit staat in artikel 2.1, eerste lid, sub i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelezen in samenhang met artikel 2.2a Besluit omgevingsrecht (Bor).

Een OBM kan in deze gevallen op grond van de wet (artikel 5.13b Bor) enkel worden geweigerd, indien:

  • het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt;
  • de grenswaarden voor fijnstof worden overschreden.

In onderhavige zaak ging het om een OBM-plicht vanwege de beoordeling of een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt. Bij die beoordeling moet:

  • de informatie als bedoeld in artikel 7.16, tweede en vierde lid, Wet milieubeheer worden genomen;
  • rekening worden gehouden met de aspecten als bedoeld in artikel 7.17, derde lid, Wet milieubeheer.

Aan de hand hiervan moet het bevoegd gezag beoordelen of er vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de aangevraagde activiteit voor het milieu kan hebben, een MER moet worden gemaakt. Als het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat een MER moet worden gemaakt, dan moet het bevoegd gezag de OBM weigeren. Dan is in plaats van een OBM een omgevingsvergunning milieu vereist.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of het noodzakelijk is om een MER te maken met het oog op de gevolgen van endotoxinen, heeft de Raad van State allereerst gewezen op een andere uitspraak van 25 juli 2018 (zie daarover mijn blog ´Nieuwe uitspraak over toetsing endotoxinen veehouderij´). In die uitspraak heeft de Raad van State overwogen dat er:

¨zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat [toevoeging FD] waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.¨

De gemeente Mill en Sint Hubert heeft bij het weigeringsbesluit de gevolgen van emissie van endotoxinen betrokken en daarbij geconcludeerd dat een MER nodig is. Naar het oordeel van de Raad van State kon de gemeente tot deze conclusie komen. Dat uit verder onderzoek kan blijken dat de gevolgen niet zodanig zijn dat geen vergunning voor de veehouderij kan worden verleend, doet daar niets aan af. Een besluit dat een MER moet worden gemaakt, houdt namelijk geen oordeel in over de vraag of de activiteit al dan niet zal kunnen worden toegestaan.

Hoewel het MER een beschrijving van alle milieugevolgen moet bevatten, zal het daarin op te nemen onderzoek – gelet op de aanleiding voor het maken van het MER – naar het oordeel van de Raad van State vooral betrekking kunnen hebben op endotoxinen.

Nadat een MER voor de veehouderij is gemaakt, kan hiervoor een omgevingsvergunning milieu worden aangevraagd. In dat kader zal dan opnieuw, aan de hand van het toetsingskader, moeten worden beoordeeld of een omgevingsvergunning voor de veehouderij kan worden verleend.

mw. mr. Franca Damen

Nieuwe uitspraak over toetsing endotoxinen veehouderij

De Raad van State heeft op 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) opnieuw een uitspraak gedaan over de toetsing van endotoxinen bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een veehouderij. Dát endotoxinen als mogelijk effect op de volksgezondheid meegenomen moeten worden bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een veehouderij, was reeds duidelijk. Maar op welke manier moet dat dan worden gedaan?

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning bouwen en milieu die is verleend voor het veranderen van een varkensbedrijf. Twee omwonenden hebben tegen deze vergunning (hoger) beroep ingediend en onder andere aangevoerd dat de advieswaarde voor endotoxinen zal worden overschreden.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderijen en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Toetsingskader endotoxinen) opgesteld.

Over dit Toetsingskader endotoxinen hebben de Raad van State en rechtbank Oost-Brabant eerder een uitspraak gedaan. Meer informatie daarover kunt u lezen in mijn blogs daarover (uitspraak Raad van State en uitspraak rechtbank Oost-Brabant).

Oordeel van de rechter

In de uitspraak van 25 juli 2018 is de Raad van State voor de toetsing van endotoxinen  ingegaan op het rapport ´Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering´(juni 2016) van WUR. Gelet op de overwegingen in dit rapport heeft de Raad van State het volgende geconcludeerd:

¨Gezien het voorgaande bestaat zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, in ieder geval thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist.¨

Dit laat echter onverlet dat het bevoegd gezag bij een besluit over een veehouderij ook de gevolgen van emissies van endotoxinen moet betrekken. Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen op welke manier dat gebeurt.

Ook is het aan het bevoegd gezag om bij het besluit te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Daarbij heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte.

Bij het verlenen van de omgevingsvergunning die aan de orde was in de uitspraak van 25 juli 2018 heeft de gemeente er uitdrukkelijk voor gekozen om niet de beoordelingswijze uit het Toetsingskader endotoxinen te gebruiken. Volgens de gemeente bestaan daarvoor namelijk nog onvoldoende wetenschappelijke inzichtingen over de risico´s. Gelet op de stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen, mocht de gemeente deze keuze volgens de Raad van State maken.

In de omgevingsvergunning is de gemeente wel uitgebreid ingegaan op de voorzieningen en (hygiëne)maatregelen die zijn genomen om risico´s voor de volksgezondheid te verminderen. Verder heeft de gemeente onder andere toegelicht dat binnen de veehouderij luchtwassers worden toegepast en dat er op behoorlijke afstand alleen twee andere varkenshouderijen en één nertsenhouderij zijn gelegen.

Gelet op deze omstandigheden is de Raad van State van oordeel dat de omwonenden niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de veehouderij zodanige risico´s voor de volksgezondheid kan opleveren dat de gemeente om die reden de omgevingsvergunning had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Daarom kan de beoordeling van de nadelige gevolgen van endotoxinen door de gemeente rechtmatig worden geacht.

mw. mr. Franca Damen

Toets vergunning veehouderij aan toetsingskader endotoxinen

Het effect dat nabijgelegen veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, is een mee te wegen belang bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij. Een van deze effecten ziet op endotoxinen. Op 28 februari 2018 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2018:915).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu die de gemeente Bernheze heeft verleend voor het veranderen en uitbreiden van een varkenshouderij. Een omwonende heeft tegen deze vergunning beroep ingediend en onder andere aangevoerd dat de gezondheidssituatie in de omgeving door de vergunde situatie kan verslechteren.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderijen en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Toetsingskader endotoxinen) opgesteld.

Het Toetsingskader endotoxinen kan gebruikt worden bij vergunningverlening aan veehouderijen en in het kader van ruimtelijke ordening. Uitgangspunt van het toetsingskader is de advieswaarde van de Gezondheidsraad van 30 EU/m3 voor endotoxinen. In het Toetsingskader endotoxinen zijn afstanden bepaald die een te hoge blootstelling aan endotoxinen zullen voorkomen. Voor vleeskuikens, legkippen en vleesvarkens zijn afstandsgrafieken opgesteld.

Uitspraak Raad van State

Op 13 december 2017 heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2017:3435). Meer daarover kunt u lezen in mijn blog ‘Uitspraak over toetsingskader endotoxinen veehouderij’.

In deze uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de raad van de gemeente Bernheze bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet was gehouden om de afstanden uit het Toetsingskader endotoxinen toe te passen. Daarnaast heeft de Raad van State geoordeeld dat de gemeenteraad niet behoefde aan te sluiten bij de door de GGD geadviseerde algemene afstandsnorm van 250 meter.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant over de omgevingsvergunning milieu voor de varkenshouderij luidt enigszins anders.

De gemeente heeft in deze zaak, net als in de bestemmingsplanzaak, het Toetsingskader endotoxinen toegepast. Volgens de gemeente wordt in deze zaak, anders dan in de bestemmingsplanzaak, voldaan aan de afstanden uit het Toetsingskader endotoxinen.

De gemeente heeft dit naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende, op een niet controleerbare wijze, onderbouwd. Daarbij heeft de rechtbank het volgende overwogen:

De rechtbank overweegt in dit verband dat er een relatie bestaat tussen de emissie van fijnstof en de verspreiding van endotoxinen. In bijlage 2 bij de Notitie is een afstandsgrafiek (grafiek 3) opgenomen, aan de hand waarvan, op basis van de fijnstofemissie in kilogrammen per jaar, kan worden bepaald welke afstand tot gevoelige objecten zou moeten worden aangehouden. Ook gelden voor veedicht gebied strengere eisen. Verweerder heeft weliswaar gesteld dat aan de op grond van de Notitie geldende minimale afstand wordt voldaan, maar heeft hieraan geen uitgewerkte toetsing ten grondslag gelegd. De rechtbank begrijpt ook niet verweerders stelling over de cumulatieve toetsing, waar in de Notitie niet over een concentratie aan woningen, maar over een concentratie aan veehouderijen wordt gesproken.”

Omdat de gemeente de vergunning (onder andere) op dit punt onvoldoende heeft onderbouwd, zal de gemeente dit moeten herstellen.

mw. mr. Franca Damen