Advies over Klimaatwet door Raad van State

Over de nota van wijziging bij het voorstel voor de Klimaatwet heeft de Afdeling advisering van de Raad van State een advies uitgebracht. Dit advies en de reactie hierop van de initiatiefnemers zijn op 4 oktober 2018 bekend gemaakt.

Nota van wijziging Klimaatwet

Op 27 juni 2018 is een nota van wijziging bij het voorstel voor de Klimaatwet uitgebracht. Het voorstel voor de Klimaatwet bevat enerzijds klimaatdoelstellingen voor de regering en anderzijds een kader voor de ontwikkeling, effectmeting en wijze van verantwoording van beleid gericht op het halen van die doelstellingen.

Op 19 juli 2018 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (Raad van State) een advies over de nota van wijziging bij het voorstel voor de Klimaatwet uitgebracht. Het advies van de Raad van State en de reactie hierop van de initiatiefnemers zijn op 4 oktober 2018 bekend gemaakt (TK 34 534, nr. 11).

De Raad van State overweegt dat het voorstel voor de Klimaatwet mede invulling geeft aan de verplichtingen die uit het Klimaatverdrag van Parijs volgen. De Raad van State geeft verder een aantal adviezen over het voorstel voor de Klimaatwet. Deze adviezen worden hierna besproken.

Totale kosten klimaatbeleid

De Raad van State adviseert om in de Klimaatwet op te nemen dat het klimaatplan inzicht geeft in de totale kosten van het klimaatbeleid.

De initiatiefnemers nemen dit advies niet over. De reden daarvoor is dat er op dit moment geen eenduidige definitie van het begrip ‘totale kosten van klimaatbeleid’ is. Hierdoor kunnen er volgens de initiatiefnemers onnodige afbakeningsdiscussies optreden over de vraag welke onderdelen van het Rijksbeleid nog tot klimaatbeleid kunnen worden gerekend en welke kosten en baten aan het klimaatbeleid worden toegerekend.

Kostenefficiëntie klimaatmaatregelen

Kostenefficiëntie van de te treffen maatregelen is essentieel voor het draagvlak van het klimaatbeleid. Het bereiken van de doelstellingen gaat namelijk onvermijdelijk veel geld kosten. Ook op Europees niveau geldt dat de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze moeten worden verminderd.

Gelet op het belang van kostenefficiëntie adviseert de Raad van State om in de Klimaatwet te regelen dat de keuze voor en de prioritering van de te treffen maatregelen mede plaatsvindt op basis van kostenefficiëntie.

De initiatiefnemers nemen dit advies niet over. Zij vinden het van belang dat de regering de vrijheid behoudt om die maatregelen te nemen die zij voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen het meest opportuun acht. Bij de keuze voor maatregelen kunnen naast de kosteneffectiviteit ook andere overwegingen een rol spelen.

Wetgevingsagenda

Voor het bereiken van de klimaatdoelen zal veel regelgeving moeten worden aangepast. Welke maatregelen worden getroffen om de klimaatdoelen te bereiken, moet in het klimaatplan worden opgenomen. De Raad van State adviseert om in de Klimaatwet te regelen dat het klimaatplan ook een wetgevingsagenda bevat. De reden daarvoor is de verwachte hoeveelheid regelgeving die er aankomt en de tijd die nodig is voor de totstandkoming daarvan.

De initiatiefnemers onderschrijven het belang van inzicht in wetgevingsprocessen. Desondanks wordt in de Klimaatwet niet vastgelegd dat het klimaatplan een wetgevingsagenda moet bevatten. Volgens de initiatiefnemers gaat dit buiten het doel van de Klimaatwet, te weten het halen van de klimaatdoelen.

Het klimaatakkoord

De Raad van State adviseert om de borging van het klimaatakkoord af te stemmen op de cyclus van de Klimaatwet (klimaatplan, klimaat- en energieverkenning, klimaatnota en rapportage over de uitvoering van het klimaatplan).

De initiatiefnemers geven aan dat het klimaatplan en het klimaatakkoord hetzelfde doel dienen en in elkaars verlengde liggen. Het klimaatakkoord vormt een deel van de input voor het klimaatplan. De borging van het klimaatplan en het klimaatakkoord wordt dan ook op elkaar afgestemd.

Verantwoordelijkheid Staten-Generaal

De Raad van State benadrukt dat met de Klimaatwet niet alleen de regering een verantwoordelijkheid krijgt voor de klimaatdoelstellingen en voor een consistent beleid voor de lange termijn, maar ook de Staten-Generaal. Haar past wat dat betreft geen vrijblijvende houding. De Raad van State adviseert om dit in de toelichting op de Klimaatwet tot uiting te brengen.

De initiatiefnemers sluiten zich bij het advies van de Raad van State aan.

mw. mr. Franca Damen

Klimaat en energie , , , , , ,

Invoering meldplicht energiebesparende maatregelen

Per 1 juli 2019 geldt een meldplicht voor bedrijven voor het treffen van energiebesparende maatregelen. Bedrijven moeten aan het bevoegd gezag rapporteren welke energiebesparende maatregelen zij binnen hun bedrijf hebben getroffen. Deze meldplicht, ook wel een informatieplicht genoemd, wordt opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit.

Energiebesparingsverplichting

Al vanaf 1993 geldt op grond van de wetgeving een energiebesparingsverplichting. Deze energiebesparingsverplichting is momenteel opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit. Dit artikel bepaalt het volgende:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Bedrijven voldoen in ieder geval aan deze verplichting als zij alle maatregelen hebben getroffen per aangewezen type en per aangewezen activiteit voor de bedrijfstak waartoe zij behoren. Deze maatregelen zijn aangewezen in bijlage 10 van de Activiteitenregeling.

Achtergrond meldplicht

Met het invoeren van een meldplicht voor het treffen van energiebesparende maatregelen wordt beoogd om een grotere energiebesparing te bereiken.

Van de energiebesparingsverplichting in het Activiteitenbesluit werden bij de totstandkoming van het Energieakkoord voor duurzame groei (2013) hoge besparingseffecten verwacht. Naar aanleiding van het Energieakkoord zijn daarvoor Erkende Maatregelen Lijsten (EML) vastgelegd in bijlage 10 van de Activiteitenregeling.

Uit de Nationale Energieverkenning van 2017 blijkt echter dat het totale resultaat voor energiebesparing nog 25 Petajoule (PJ) achterblijft op het doel zoals dat is gesteld in het Energieakkoord. Deze 25 PJ extra energiebesparing staat gelijk aan ongeveer 1,5 megaton CO2-reductie. Dit gat wordt grotendeels veroorzaakt doordat de energiebesparingsverplichting uit artikel 2.15 Activiteitenbesluit niet wordt nageleefd.

Bevoegd gezagen geven aan dat het toezicht en de handhaving op de bestaande energiebesparingsverplichting moeilijk is. Een reden daarvoor is dat er geen overzicht is van de bedrijven die daadwerkelijk maatregelen hebben genomen. Een andere reden daarvoor is dat er per inrichting discussie kan ontstaan over de te nemen maatregelen. Het berekenen van de terugverdientijd van een maatregel is afhankelijk van veel parameters. Daardoor is het voor het bevoegd gezag lastig om aannemelijk te maken dat een bedrijf niet aan de energiebesparingsverplichting voldoet.

Om ervoor te zorgen dat de energiebesparingsverplichting beter wordt nageleefd, wordt voor bedrijven een meldplicht voor energiebesparende maatregelen ingevoerd.

Inhoud meldplicht

De meldplicht voor energiebesparende maatregelen wordt opgenomen in artikel 2.15 Activiteitenbesluit. Daarvoor wordt in dit artikel onder andere het volgende toegevoegd:

“2. Degene die de inrichting drijft rapporteert uiterlijk op 1 juli 2019 en daarna eenmaal per vier jaar aan het bevoegd gezag welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen.

3. Indien andere maatregelen zijn uitgevoerd dan de maatregelen die bij ministeriële regeling zijn aangewezen, voor zover deze op de inrichting van toepassing zijn, worden deze maatregelen in de rapportage omschreven.”

Als een bedrijf op 1 januari 2019 nog niet was opgericht, moet dat bedrijf voor de eerste keer uiterlijk een jaar na de oprichting van het bedrijf rapporteren over energiebesparende maatregelen.

Als een bedrijf onderdeel uitmaakt van een onderneming die geen kleine of middelgrote onderneming is, zoals bedoeld in artikel 8, vierde lid, van de Richtlijn energie-efficiëntie, dan moet dat bedrijf voor de eerste keer uiterlijk op 5 december 2019 rapporteren over energiebesparende maatregelen. In de rapportage kan gebruik worden gemaakt van de energie-audit voor het concern waarvan het bedrijf onderdeel uitmaakt.

Niet-naleving meldplicht

Als een bedrijf geen rapportage of een onjuiste rapportage indient, dan voldoet het bedrijf niet aan de meldplicht. Dit is een overtreding. Het bevoegd gezag kan daar handhavend tegen optreden.

Inwerkingtreding

De wijziging van het Activiteitenbesluit treedt op 1 juli 2019 in werking. Dat is bijzonder te noemen, omdat dat meteen de dag is waarop bedrijven uiterlijk voor de eerste keer moeten rapporteren over energiebesparende maatregelen.

Wijziging Activiteitenregeling

Naast het Activiteitenbesluit zal ook de Activiteitenregeling worden gewijzigd. Hierin worden enkele randvoorwaarden en parameters voor het berekenen van de terugverdientijd vastgelegd. Daarnaast wordt in de Activiteitenregeling vastgelegd op welke manier moet worden gerapporteerd over energiebesparende maatregelen en wordt de EML geactualiseerd.

mw. mr. Franca Damen

Klimaat en energie , , , , ,

Energie-audit voor grote ondernemingen o.b.v. de EED

Om de energie-efficiëntie binnen de Europese Unie te bevorderen, is hiervoor een richtlijn vastgesteld. Deze richtlijn moet ervoor zorgen dat de Europese Unie de kerndoelstelling van 20% meer energie-efficiëntie in 2020 haalt. Om deze doelstelling te halen, is in de richtlijn onder andere een energie-auditplicht voor grote ondernemingen opgenomen.

Energie-auditplicht

De energie-auditplicht voor grote ondernemingen staat in artikel 8 van Richtlijn 2012/27/EU betreffende de energie-efficiëntie (EED). Deze verplichting is geïmplementeerd in artikel 2 van de ‘Tijdelijke regeling implementatie artikelen 8 en 14 Richtlijn energie-efficiëntie’.

Een energie-audit is een systematische procedure met als doel toereikende informatie te verzamelen over:

  • het huidige energieverbruiksprofiel van een gebouw of groep gebouwen, van een industriële of commerciële activiteit of installatie of van private of publieke diensten,
  • mogelijkheden voor kosteneffectieve energiebesparing te signaleren en kwantificeren, en
  • verslag uit te brengen van de resultaten.

Grote ondernemingen moeten de energie-audit iedere vier jaar (laten) uitvoeren. De energie-audit moet voldoen aan de minimum-criteria zoals vastgelegd in bijlage VI bij de EED.

Verslag energie-audit

In het verslag van een energie-audit moeten in ieder geval de volgende gegevens staan:

  1. een overzicht van alle binnen de onderneming bestaande energiestromen, de omvang en verdeling naar functie van die energiestromen en alle omzettingen naar andere energiedragers;
  2. een beschrijving van de belangrijkste interne en externe factoren die het energieverbruik door de onderneming positief en negatief beïnvloeden;
  3. een overzicht van het energiebesparingspotentieel van de onderneming voor de komende vier jaren;
  4. een beschrijving van mogelijke kosteneffectieve energiebesparingsmaatregelen.

De onderneming moet het verslag van de energie-audit aan het bevoegd gezag sturen.

Grote onderneming

De energie-auditplicht geldt alleen voor grote ondernemingen. Dat zijn alle ondernemingen die geen kmo’s zijn. Kmo staat voor kleine en middelgrote ondernemingen:

“ondernemingen als omschreven in titel I van de bijlage bij Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van en kleine, middelgrote en micro-ondernemingen; tot de categorie kleine, middelgrote en micro-ondernemingen behoren ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen EUR en/of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen EUR niet overschrijdt.”

In artikel 2 van de bijlage bij de Aanbeveling staat het volgende over kmo’s:

“Tot de categorie kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (KMO’s) behoren ondernemingen waar minder dan 250 personen werkzaam zijn en waarvan de jaaromzet 50 miljoen EUR of het jaarlijkse balanstotaal 43 miljoen EUR niet overschrijdt.”

Bij de berekening van deze cijfers moeten soms (de cijfers van) andere ondernemingen worden meegenomen, zoals (de cijfers van) partnerondernemingen en verbonden ondernemingen. Daarbij is de wettelijke en feitelijke zeggenschap van belang.

Zeggenschap bepaalt of een onderneming al dan niet als een partneronderneming of een verbonden onderneming moet worden aangemerkt. Hierbij zijn het kapitaal, het aandeelhouderschap en de invloed van een onderneming op een andere onderneming van belang.

Of sprake is van een grote onderneming zoals bedoeld in de EED, moet dus steeds op basis van de feiten en omstandigheden ten aanzien van de betreffende onderneming worden vastgesteld. Dit is van belang om vast te stellen of voor de onderneming een energie-auditplicht geldt.

mw. mr. Franca Damen

Klimaat en energie , ,

Bekostiging maatregelen

Deze column verscheen in oktober 2018 in de regiobladen van Agrio.

Onlangs volgde ik een juridische opleidingsdag over klimaat en energie. Dat zijn twee onderwerpen die grotendeels hand in hand gaan en in de toekomst voor iedere sector steeds belangrijker worden. Dat volgt onder andere uit het Klimaatverdrag van Parijs (2015). Dit klimaatverdrag gaat vooral over energietransitie.

Op dit moment geldt voor bedrijven de verplichting om binnen het bedrijf alle energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Daarvoor is in de Activiteitenregeling een overzicht van erkende maatregelen energiebesparing per bedrijfstak vastgesteld. Omdat de overheid vaak geen zicht heeft op de manier waarop bedrijven aan de energiebesparingsverplichting voldoen, heeft de overheid voorgesteld om hiervoor een meldplicht in te voeren. Op grond van die meldplicht moeten bedrijven uiterlijk op 1 juli 2019, en vervolgens eenmaal per vier jaar, aan het bevoegd gezag melden welke energiebesparende maatregelen zijn getroffen.

In de toekomst zullen de eisen omtrent klimaat en energie alleen maar toenemen. Met het oog daarop is onder andere een nationaal Klimaatakkoord in ontwikkeling. Het doel van dit akkoord is om 14,3 Mton extra (dus bovenop bestaand beleid) emissiereductie te realiseren voor 2030. Daarvoor zijn per sector de hoofdlijnen voor de emissiereductie besproken.

Tijdens de opleidingsdag over klimaat en energie die ik volgde, werd aangegeven dat er in de sector industrie discussie is over de maatregelen voor de emissiereductie en over wie wat gaat betalen. In mijn eigen woorden vertaald, zou de bereidheid binnen de industrie om steeds verdergaande maatregelen (met bijbehorende investeringen) te treffen, op beginnen te raken, omdat dit onder andere gevolgen heeft voor het level playing field, de concurrentie. Op zich kan ik mij daar wel iets bij voorstellen; het moet immers ook economisch verantwoord zijn om in maatregelen te investeren. Maar het deed mij ook meteen denken aan de agrarische sector – onze voedselproducenten – die keer op keer worden geconfronteerd met een aanscherping van wet- en regelgeving en die steeds opnieuw worden gedwongen om verdergaande maatregelen (met bijbehorende investeringen) te treffen. Het maatregelenpakket zorgvuldige veehouderij (2017) van de provincie Noord-Brabant is daarvan een voorbeeld bij uitstek. Op grond hiervan worden veehouders onder andere gedwongen om (vóór 1 januari 2022) te investeren in ammoniakemissiereducerende technieken, en dat nota bene om (stikstof)ontwikkelingsruimte te creëren voor de industrie. Waar gaat het mis?

mw. mr. Franca Damen

Publicaties , , , ,

Vaststelling BBT energie op bedrijfsniveau

De beste beschikbare technieken (BBT) moeten, in ieder geval voor zover het betreft energiebesparende maatregelen, op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau worden vastgesteld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1688).

Energiebesparende maatregelen moeten verplicht binnen een inrichting worden getroffen. Dat bepaalt artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Dit artikel richt zich tot de drijver van de inrichting (zie daarover ook een eerdere uitspraak). Deze moet binnen de inrichting energiebesparende maatregelen treffen die binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Of een maatregel binnen die tijd kan worden terugverdiend, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Als in een inrichting bijvoorbeeld al veel energiebesparende maatregelen zijn genomen, dan zal een aanvullende maatregel een langere terugverdientijd hebben dan in een situatie waarin nog geen energiebesparende maatregelen zijn genomen.

Het hanteren van een terugverdientijd op brancheniveau zou daarom tot gevolg kunnen hebben dat een inrichting maatregelen moet nemen die voor deze inrichting niet rendabel zijn, dat wil zeggen niet binnen vijf jaar kunnen worden terugverdiend. Uit de toelichting op artikel 2.15 Activiteitenbesluit blijkt dat dit niet de bedoeling van de wetgever is geweest. In deze toelichting staat namelijk dat de energiebesparende maatregelen uit de lijsten of database van Infomil in sommige situaties niet toepasbaar zijn en een berekening nodig is, bijvoorbeeld om aan te tonen dat een maatregel in een specifiek geval toch niet rendabel is.

Bovendien volgt uit de tekst van artikel 2.15, eerste lid, Activiteitenbesluit en het stelsel van het Activiteitenbesluit ook niet dat onder terugverdientijd de terugverdientijd op brancheniveau moet worden verstaan. Daarbij wijst de Raad van State er ook op dat bij het bepalen van de beste beschikbare technieken (BBT) voor een inrichting niet alleen branchegegevens in aanmerking worden genomen.

Gelet op deze overwegingen concludeert de Raad van State dat de energiebesparende maatregelen op bedrijfsniveau en niet op brancheniveau moeten worden vastgesteld.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Klimaat en energie, Milieurecht, Overige milieuaspecten , , ,
1 2