Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 9): samenvatting uitspraak

Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.

Voortraject

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).

Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de samenvatting van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 1 van mijn blogserie.

Passende beoordeling en maatregelen

Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zo’n passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.

Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 2 van mijn blogserie.

Verwachte voordelen

Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal uitgangspunten en factoren vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.

De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

PAS onderuit en onderdelen onverbindend

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.

Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.

Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie. In deel 4 van mijn blogserie staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.

Gevolgen voor de praktijk

De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 6 van mijn blogserie.

Hoe nu verder?

Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In deel 7 van mijn blogserie licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.

Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar deel 7 van mijn blogserie.

Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).

Integrale aanpak

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.

Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.

Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak (dit blog)

mw. mr. Franca Damen

 

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?

Het Programma Aanpak Stikstof geldt als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dat betekent dat het beoordelingskader van het Programma Aanpak Stikstof niet meer geldt. En dat betekent onder andere dat extern salderen weer is toegestaan. Hoe zit het ook alweer met extern salderen? En zijn er nog andere oplossingen om stikstofveroorzakende activiteiten toe te staan?

Extern salderen
Extern salderen is weer toegestaan

Dat extern salderen als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 weer is toegestaan, volgt uit de tekst van artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming. In dit artikellid staat namelijk dat het verbod van extern salderen alleen geldt in het geval een ‘programma’, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS), is vastgesteld. Het PAS is weliswaar vastgesteld, maar geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.

Wat houdt extern salderen ook alweer in?

Extern salderen was voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad in veel gevallen de manier om een natuurvergunning te verkrijgen. Door het stikstofdepositiesaldo (de ammoniakrechten) van een stoppend bedrijf te kopen, kon de oprichting, wijziging en/of uitbreiding van een eigen bedrijf mogelijk worden gemaakt.

Over extern salderen bestaat veel rechtspraak. Mijn blogs hierover zijn hier te lezen.

Per saldo geen toename t.o.v. referentiesituatie

Bij extern salderen mag een activiteit (zoals de uitbreiding van een bedrijf) per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Daarvoor moet de stikstofdepositie in de nieuwe situatie worden vergeleken met de stikstofdepositie die is toegestaan op basis van de vergunde situatie in de referentiesituatie.

De referentiesituatie is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied (de referentiedatum). Deze referentiedatum is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000. Als er sinds de referentiedatum nog een nieuwe milieutoestemming is verleend, dan mag de stikstofdepositie per saldo niet toenemen ten opzichte van:

  • de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedatum, wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming meer ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend, of
  • de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het besluit (natuurtoestemming), wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming minder ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend.

De referentiesituatie wordt dus bepaald door de laagst vergunde situatie vanaf de referentiedatum.

Voorwaarden extern salderen

Aan extern salderen is een aantal voorwaarden verbonden:

  1. De milieutoestemming (milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding) van het saldogevend bedrijf (het stoppend bedrijf) moet worden ingetrokken.
  2. Het saldogevend bedrijf moet een stikstofdepositie veroorzaken op hetzelfde Natura 2000-gebied als het saldo-ontvangend bedrijf (het bedrijf dat wordt opgericht, gewijzigd en/of uitgebreid).
  3. Er moet een directe samenhang bestaan tussen de intrekking van de milieutoestemming van het saldogevend bedrijf en de verlening van de natuurvergunning voor het saldo-ontvangend bedrijf.
  4. De directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming voor het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het saldo-ontvangend bedrijf. Dit kan worden aangetoond door het intrekkingsbesluit en een overeenkomst tussen beide bedrijven over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Daarnaast moet vaststaan dat de bedrijfsvoering van het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
  5. Het is niet relevant of tot het moment van de intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf.
  6. Het is wel relevant of het saldogevend bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning is vereist.
Extra voorwaarde extern salderen

Ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van het PAS geldt nu een extra voorwaarde voor extern salderen. Met toepassing van het PAS is namelijk ontwikkelingsruimte uitgedeeld op basis van stoppende agrarische bedrijven. Het stikstofdepositiesaldo van stoppende agrarische bedrijven mag niet dubbel worden benut. Als het stikstofdepositiesaldo van een stopper al is gebruikt in het kader van het PAS, mag het niet nog eens worden gebruikt voor extern salderen.

De extra voorwaarde voor extern salderen is daarom dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut. De Raad van State heeft in de uitspraak verduidelijkt dat naar zijn oordeel de dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat:

  • op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie meer veroorzaakte of
  • op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte of
  • binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.

Dubbele inzet van stikstodepositie is niet uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat feitelijk is beëindigd in de periode 1 juli 2015 – 1 juli 2018.

Rekenprogramma

Het is op dit moment onduidelijk met welk rekenprogramma de stikstofdepositie moet worden berekend bij extern salderen. Op grond van het PAS-beoordelingskader was AERIUS Calculator voorgeschreven voor vergunningaanvragen. Maar omdat het PAS-beoordelingskader voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het gebruik van AERIUS Calculator wettelijk niet meer verplicht.

Omdat AERIUS Calculator geen geschikt model is voor depositieberekeningen op korte afstand, lijkt het gebruik van Aagro-Stacks (stallen) en KEMA-stacks (industrie) weer voor de hand te liggen. De Raad van State heeft het gebruik van deze modellen eerder namelijk goedgekeurd.

Emissiefactoren Rav

Bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning mag voor het bepalen van de omvang van de emissie als gevolg van bepaalde emissiearme stalsystemen mogelijk niet worden uitgegaan van de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De reden hiervoor is dat uit onderzoek blijkt dat het emissiereducerend effect van sommige luchtwassers mogelijk lager is dan waarvan bij de emissiefactoren in de Rav is uitgegaan.

Beweiden en bemesten

Verder is het van belang dat bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning rekening wordt gehouden met beweiden en bemesten. Hiervoor is in beginsel namelijk ook een natuurvergunning vereist. In een latere blog ga ik hier verder op in.

Intern salderen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden verkregen door intern te salderen. Dan worden binnen het bedrijf emissiereducerende maatregelen genomen die ervoor zorgen dat er ondanks een wijziging of uitbreiding per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie.

Hoe moderner een bedrijf is, hoe lastiger het is om intern te salderen. Moderne bedrijven hebben namelijk vaak al emissiereducerende maatregelen toegepast.

Provinciale depositiebank

Een mogelijke oplossing om vergunningverlening in de praktijk weer beter mogelijk te maken, is het opnieuw invoeren van provinciale depositiebanken. In deze depositiebanken zit het stikstofdepositiesaldo van stoppende bedrijven en dat kan worden gebruikt voor het wijzigen en/of uitbreiden van andere bedrijven. Een depositiebank heeft daarmee een vergelijkbare werking als extern salderen.

Verschillende provincies hadden een dergelijke depositiebank ingesteld vóór de inwerkingtreding van het PAS, maar deze depositiebanken voldeden naar het oordeel van de Raad van State niet aan de daaraan te stellen eisen (bijvoorbeeld Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht). De depositiebanken zouden in zoverre dan ook aangepast moeten worden.

Mitigerende maatregelen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden gemaakt door andere mitigerende maatregelen te treffen om de gevolgen van de toename van stikstofdepositie tegen te gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan aanvullend beheer.

Bij dergelijke maatregelen is het van belang om rekening te houden met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, waarin ook uitgebreid is ingegaan op de vraag in welke gevallen en op welke manier in een passende beoordeling al dan niet rekening mag worden gehouden met bepaalde maatregelen. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie ben ik hierop ingegaan.

ADC-toets

Bij grote, belangrijke projecten kan de zogeheten ‘ADC-toets’ mogelijk een oplossing bieden voor vergunningverlening. Er moet dan worden aangetoond dat er geen alternatieven zijn (A), dat er sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en dat er eerst voldoende compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Aan de eis dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang zal niet snel worden voldaan. Een voorbeeld van een situatie waarin hieraan wél werd voldaan, is de Blankenburgverbinding.

Programma Aanpak Stikstof 2.0

Een Programma Aanpak Stikstof 2.0 op basis waarvan opnieuw stikstofveroorzakende activiteiten mogelijk zouden worden gemaakt, zie ik niet voor me. Daarvoor zijn de gebreken die de Raad van State ten aanzien van het PAS heeft vastgesteld naar mijn mening te basaal en te groot.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen? (dit blog)
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 6): gevolgen voor de praktijk

Het Programma Aanpak Stikstof mag niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt, zo oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. In dit blog ga ik in op de gevolgen die de uitspraak voor de praktijk heeft.

Het PAS geldt niet

Zoals ik in deel 5 van mijn blogserie heb toegelicht, is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) onverbindend verklaard voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn opgenomen. Dit betekent dat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is.

Het PAS-beoordelingskader mag niet meer worden toegepast

Omdat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is, is ook het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op een aanvraag om een natuurvergunning of een ander toestemmingsbesluit voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt.

Wat bepaalt het PAS-beoordelingskader zoal?

  1. De stikstofdepositie van een activiteit op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen, moet met AERIUS Calculator worden bepaald.
  2. De manier waarop moet worden berekend of een activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarom ontwikkelingsruimte nodig heeft, is wettelijk vastgelegd voor Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen (zie daarvoor mijn blogs ‘Ontwerp Regeling Programmatische Aanpak Stikstof’ en ‘Inwerkingtreding Programmatische Aanpak Stikstof’).
  3. In de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning of ander toestemmingsbesluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.
  4. Op grond van het PAS-beoordelingskader kan een toestemming worden verleend als:
    1. een activiteit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of ten opzichte van een eerder verleende natuurvergunning, of
    2. een activiteit wel leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarvoor voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is en deze aan de activiteit wordt toegedeeld.
  5. Voor een activiteit met een stikstofdepositie die onder de drempel- en grenswaarde blijft, is geen natuurvergunning nodig.
  6. Het is verboden om extern te salderen. Hiervan kan het bevoegd gezag alleen in uitzonderlijke situaties afwijken.

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie deel 2 en deel 3 van mijn blogserie), had deze passende beoordeling niet mogen worden gebruikt om activiteiten toe te staan.

Gevolgen voor alle toestemmingen

Omdat de passende beoordeling van het PAS is bedoeld als onderbouwing voor het verlenen van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte, heeft de uitspraak gevolgen voor alle toestemmingen die op basis van het PAS-beoordelingskader konden worden verleend, dus:

  • zowel in het geval er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie als in het geval er wel sprake is van een toename van stikstofdepositie;
  • zowel voor prioritaire projecten (segment 1) als overige projecten (segment 2).

De toestemmingen zijn verleend zonder dat daaraan een juiste, toereikende passende beoordeling ten grondslag ligt. Toestemmingen die nog niet onherroepelijk zijn (waarover nog een juridische procedure loopt), liggen daarom in beginsel gereed voor vernietiging. En toestemmingen waarvoor een aanvraag is ingediend maar die nog niet (definitief) zijn verleend, zullen niet meer verleend kunnen worden op basis van het PAS-beoordelingskader.

Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om natuurvergunningen (artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 oud of artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming) of omgevingsvergunningen waarin het onderdeel Natura 2000 beoordeeld is of – achteraf bezien – beoordeeld had moeten worden.

Niet vergunningplichtige activiteiten zijn alsnog vergunningplichtig

De uitspraak heeft ook gevolgen voor activiteiten waarvoor op grond van het PAS-beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was, omdat de stikstofdepositie onder de drempel- en grenswaarde bleef. Soms was voor deze activiteiten wel een PAS-melding nodig. Deze PAS-melding heeft echter geen betekenis (meer).

De activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder natuurvergunning zijn gerealiseerd of verricht, zijn daarom alsnog vergunningplichtig.

Bestemmingsplannen waarbij het PAS een rol speelt

Als een bestemmingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan kan dat plan significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor zo’n bestemmingsplan moet een passende beoordeling worden gemaakt.

In verschillende bestemmingsplannen is hiervoor verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Dat had gelet op de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 niet gemogen. De passende beoordeling voldoet immers niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Als zo’n bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is en over het voorgaande bezwaren naar voren zijn gebracht in een juridische procedure, dan zal het bestemmingsplan moeten worden aangepast.

Een zogeheten één-op-één-inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan is gelet op de uitspraak niet toegestaan als deze natuurvergunning is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader. Dat geldt ook als de natuurvergunning al onherroepelijk is. Deze vergunning kan niet worden gebruikt als basis voor een (één-op-één-inpassing in een) bestemmingsplan.

Passende beoordeling

De Raad van State heeft in de uitspraak ook de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, bijgesteld. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor zaken waarin het PAS niet is toegepast.

Voor meer informatie over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, verwijs ik naar deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019.

Samenvatting van de gevolgen

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.
Hoe nu verder?

Hoe moet het nu verder met natuurvergunningen en andere besluiten waarin de stikstofdepositie van een activiteit op een Natura 2000-gebied moet worden beoordeeld? Wordt extern salderen weer ‘hot’? Hierop ga ik in deel 7 van mijn blogserie in.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk (dit blog)
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen