Vleesvee toch (weer) fosfaatrechten nodig

Het stelsel van fosfaatrechten is een behoorlijke puinhoop. Die puinhoop is met drie uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139, 140 en 141) nog groter geworden dan dat die al was. Het CBb heeft namelijk geoordeeld dat vleesvee onder de definitie van ‘melkvee’ in de Meststoffenwet valt en dat dit niet met een beleidsregel kan worden gewijzigd. Dit betekent dat vleesvee toch (weer) onder het stelsel van fosfaatrechten valt.

Wat was er aan de hand?

De uitspraken gaan over de fosfaatbeschikkingen van veehouders die op 2 juli 2015 jongvee hadden, dat is afgevoerd zonder te hebben afgekalfd. Twee van de drie veehouders hebben aanvankelijk fosfaatrechten toegekend gekregen voor dit jongvee. Deze fosfaatrechten zijn op een later moment echter weer ingetrokken. De derde veehouder heeft voor dit jongvee geen fosfaatrechten toegekend gekregen.

De veehouders zijn van mening dat zij voor het betreffende jongvee ten onrechte geen fosfaatrechten toegekend hebben gekregen. Daarom hebben zij beroep ingediend tegen hun fosfaatbeschikking.

Juridisch kader

Een landbouwer mag op grond van artikel 21b van de Meststoffenwet in een kalenderjaar niet meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Voor een verdere toelichting hierop verwijs ik naar mijn blog ‘Wetsvoorstel fosfaatrechten melkveehouderij bekend gemaakt’.

In de Meststoffenwet is de volgende definitie van melkvee opgenomen:

“1. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;

2. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en

3. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.”

Op 20 juli 2018 is de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee in werking getreden (Staatscourant 2018, 38996). Deze beleidsregel bepaalt dat voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt verstaan vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden.

Het begrip ‘overig vleesvee’ ziet voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel volgens de beleidsregel dus niet op jongvee dat alleen wordt gehouden voor de productie van vlees en niet om een kalf te krijgen. Die dieren worden beschouwd als roodvleesstier (inclusief vrouwelijke dieren die op dezelfde manier worden gemest als roodvleesstieren) en zijn uitgezonderd van het begrip melkvee.

Oordeel van de rechter

Het CBb stelt vast dat wat in de beleidsregel onder jongvee ouder dan 1 jaar moet worden verstaan, niet overeenkomt met de tekst van de Meststoffenwet. De tekst van de wet is duidelijk: onder jongvee van 1 jaar en ouder vallen alle runderen van 1 jaar of ouder, inclusief overig vleesvee, behalve roodvleesstieren en fokstieren. In de toelichting op de Meststoffenwet heeft de wetgever ook meerdere keren bevestigd dat een deel van het jonge vleesvee, namelijk dieren in de categorieën 101 en 102, juist wel onder de definitie van melkvee valt.

De manier waarop de Minister het begrip ‘melkvee’ interpreteert in de beleidsregel, is een beperking van de in de Meststoffenwet vastgestelde definitie. Dat sprake zou zijn van een onduidelijk begrip, volgt niet uit de wetsgeschiedenis. Bovendien heeft de beleidsregel alleen betrekking op de toepassing van de voor het fosfaatrechtenstelsel relevante bepalingen in de Meststoffenwet en niet op andere bepalingen in deze wet.

De Meststoffenwet biedt geen ruimte voor een nadere invulling van het begrip ‘melkvee’ in een (wetsinterpreterende) beleidsregel. De Minister mocht het begrip ‘melkvee’ dan ook niet beperken in een beleidsregel.

Wat de Minister heeft aangevoerd over de goedkeuringsbeschikking staatssteun van de Europese Commissie, doet hier niets aan af. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert, aldus het CBb, dat voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun.

Gelet hierop verklaart het CBb de beroepen van de veehouders gegrond. De Minister moet nieuwe beslissingen op de bezwaren van de veehouders nemen met inachtneming van de uitspraak van het CBb.

mw. mr. Franca Damen

CBb: fosfaatrechten individuele en disproportionele last?

Het stelsel van fosfaatrechten kan voor melkveehouderijen tot een individuele en disproportionele last leiden. Of sprake is van zo’n individuele en disproportionele last, moet de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit beoordelen. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft hierover op 17 oktober 2018 een uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2018:522).

Fosfaatrechten

Op 1 januari 2018 is het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Dit stelsel is opgenomen in de Meststoffenwet. De belangrijkste bepaling is artikel 21b, eerste lid, Meststoffenwet. Hierin staat het verbod om op een bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.”

Hoe het fosfaatrecht voor een bedrijf wordt vastgesteld, is vastgelegd in artikel 23, derde lid, Meststoffenwet:

“Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht (…) komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 496 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. (…)

Peildatum

De peildatum voor het stelsel van fosfaatrechten is dus 2 juli 2015. Bepalend is welk melkvee op die datum op het bedrijf is gehouden. Daaronder moet volgens het CBb het volgende worden verstaan:

“(…) heeft te gelden dat “melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden” betekent: melkvee dat op enig moment op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. Dat dit mogelijk tot dubbeltellingen leidt doet daar niet aan af. In de betrokken bepaling is voor de handelwijze van verweerder onvoldoende basis. Dit klemt te meer omdat de keuze om afgevoerde dieren niet en aangevoerde dieren wel mee te tellen een zekere mate van willekeur heeft.”

Dit blijkt uit een andere uitspraak van het CBb van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:523).

Beperkingen

Het stelsel van fosfaatrechten leidt in de praktijk voor veel melkveehouderijen tot beperkingen. De grootste beperkingen doen zich voor bij melkveehouderijen die vóór 2 juli 2015 (de peildatum) onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor deze bedrijven voorziet het stelsel van fosfaatrechten niet in een knelgevallenregeling.

Veel van deze melkveehouderijen stellen dat het stelsel van fosfaatrechten voor hen daarom tot een individuele en disproportionele last leidt en dat er daarom sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM (artikel 1 EP).

Vergelijking fosfaatreductieplan

Deze discussie is ook aan de orde geweest in het kader van fosfaatreductieplan. Daarover heeft zowel de civiele rechter als het CBb een uitspraak gedaan.

In deze uitspraken is het fosfaatreductieplan in algemene zin acceptabel geacht. Maar voor individuele melkveehouderijen kan er sprake zijn van een individuele en disproportionele last.

Artikel 1 EP fosfaatrechten

Het fosfaatrecht levert – net als het fosfaatreductieplan – een inmenging (regulering) in de eigendom van melkveehouders op. Een inmenging is op grond van artikel 1 EP alleen gerechtvaardigd als de inmenging:

  • bij wet is voorzien,
  • een algemeen belang dient en
  • proportioneel is.

In de uitspraak van 17 oktober 2018 heeft het CBb beoordeeld of het stelsel van fosfaatrechten in overeenstemming is met artikel 1 EP.

Criterium 1 van artikel 1 EP: bij wet voorzien

Het stelsel van fosfaatrechten heeft een wettelijke basis in het nationale recht. Daarom wordt aan het eerste criterium voldaan.

Criterium 2 van artikel 1 EP: algemeen belang

Bij de beoordeling of sprake is van een algemeen belang, heeft de overheid een ruime beoordelingsvrijheid. Binnen deze vrijheid mocht de Minister oordelen dat derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient.

Volgens het CBb mocht de Minister daarom oordelen dat het stelsel van fosfaatrechten én de generieke korting voor niet grondgebonden bedrijven het algemeen belang dienen. Daarom wordt volgens het CBb aan het tweede criterium voldaan.

Criterium 3 van artikel 1 EP: proportioneel

Om te beoordelen of aan het derde criterium wordt voldaan, moet eerst worden getoetst op het niveau van het stelsel van fosfaatrechten als zodanig en daarna op individueel bedrijfsniveau.

Voor de beoordeling op het niveau van het stelsel van fosfaatrechten als zodanig onder andere de voorzienbaarheid van belang. Naar het oordeel van het CBb was het voor melkveehouders te verwachten dat na de afschaffing van het melkquotum in geval van ongebreidelde groei mogelijk toch nog andere maatregelen, zoals productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Daarvoor verwijst het CBb onder andere naar de Kamerbrieven van 18 januari 2013 en 12 december 2013. Het CBb heeft dit ook geoordeeld in het kader van het fosfaatreductieplan.

Dat de peildatum voor het stelsel van fosfaatrechten in het verleden ligt, is gelet op het belang van het stelsel en de effectiviteit van de voorziene maatregelen in algemene zin niet ontoelaatbaar of onevenredig.

Naar het oordeel van het CBb is het stelsel van fosfaatrechten als zodanig daarom acceptabel. Met andere woorden: volgens het CBb is het stelsel van fosfaatrechten als zodanig proportioneel en in zoverre in overeenstemming met artikel 1 EP.

Maar is het stelsel van fosfaatrechten ook proportioneel als wordt getoetst op individueel bedrijfsniveau? Het CBb erkent dat melkveehouderijen zwaar getroffen kunnen zijn door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten.

De waarde van de fosfaatrechten maakt voor hen dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Dat treft ook bedrijven die (…) vergunningen hebben verkregen voor de start of uitbreiding van het bedrijf en op die basis investeringen hebben gedaan. In die omstandigheden is het College van oordeel, in lijn met het oordeel van het College in de uitspraken van 21 augustus 2018 (onder meer ECLI:NL:CBB:2018:414) en 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149), dat de gevolgen niet per se categoriaal op grond van ondernemersrisico voor rekening van bedrijven komen.”

Met andere woorden: het stelsel van fosfaatrechten kan voor individuele melkveehouderijen een individuele en disproportionele last vormen.

Bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een individuele en disproportionele last, spelen onder andere de volgende omstandigheden een rol:

  • de mate waarin een uitzondering wordt gemaakt op de toekenning van fosfaatrechten;
  • welke alternatieve, flankerende, maatregelen worden geboden.

Beperkte voorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn zullen sneller tot de conclusie leiden dat sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Daarbij is ook het volgende van belang:

“De conclusie dat iemand in het bijzonder geraakt wordt kan daarbij gerechtvaardigd worden door de bijzonder zware financiële last die het gevolg is van de ingevoerde maatregel. (…) De bijzonderheid kan gelegen zijn in de mate waarin de melkveehouder getroffen wordt en of daarbij de melkveehouder ook privé wordt geraakt. Bij die beoordeling speelt uiteraard wel een rol tot welk verlies de maatregel precies leidt, waarbij de mogelijkheid van alternatieve aanwending onder meer een rol speelt. (…) Daarnaast kunnen andere bijzondere omstandigheden leiden tot het oordeel dat in dat bijzondere geval het niet toekennen van fosfaatrechten of compensatie disproportioneel is.”

Het CBb heeft in de uitspraak geen nadere criteria gegeven die van belang zijn voor de beoordeling of sprake is van een individuele en disproportionele last.

Gevolgen van de uitspraak

Het is spijtig dat er voor melkveehouders nu nog steeds geen duidelijkheid is. Dat komt onder andere doordat de Minister geen individuele beoordeling heeft uitgevoerd. De Minister heeft zich namelijk op het standpunt gesteld dat er in gevallen waar alleen financiële omstandigheden spelen, nimmer sprake kan zijn van een disproportionele last.

Het CBb heeft duidelijk gemaakt dat dit standpunt geen stand houdt. Dit standpunt doet namelijk niet volledig recht aan de toets die artikel 1 EP vereist.

mw. mr. Franca Damen

CBb acht fosfaatreductieplan in algemene zin acceptabel

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) acht het fosfaatreductieplan in algemene zin acceptabel. De impact van het fosfaatreductieplan kan echter voor een individuele uitbreidende melkveehouder zo verstrekkend zijn dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft dat onvoldoende beoordeeld. Dit oordeelt het CBb in een aantal uitspraken van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414 e.a.).

Uitspraak civiele rechter

Vorig jaar heeft de civiele rechter uitspraken gedaan over het fosfaatreductieplan (de Regeling fosfaatreductieplan 2017).

De voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag oordeelde in uitspraken van onder andere 4 mei 2017 dat het fosfaatreductieplan onmiskenbaar onevenredig is voor biologische melkveehouders en melkveehouders die vóór 2 juli 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan.

Het gerechtshof Den Haag oordeelde in uitspraken van 31 oktober 2017 dat het fosfaatreductieplan als zodanig niet onrechtmatig is, maar mogelijk wel onrechtmatig kan zijn voor individuele melkveehouderijen. Daarover heeft het gerechtshof echter niet inhoudelijk geoordeeld.

Om hierover alsnog een oordeel te krijgen, zijn veel melkveehouders een procedure gestart bij het CBb (bestuursrechter).

Artikel 13 Landbouwwet

Het CBb is net als de civiele rechters van oordeel dat artikel 13 Landbouwwet een wettelijke basis vormt voor het fosfaatreductieplan. Het CBb wijst daarvoor op het uiteindelijke doel van het fosfaatreductieplan, namelijk het behoud van derogatie. Volgens het CBb is derogatie voor de melkveesector als geheel van belang, omdat het vervallen van derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee) stapel aanzienlijk moet inkrimpen.

Verder overweegt het CBb dat derogatie van belang is voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en dus is gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en daarom ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders.

Artikel 1 EP

Het fosfaatreductieplan levert een inmenging in de eigendom van melkveehouders op. Een inmenging is op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM (artikel 1 EP) alleen gerechtvaardigd als de inmenging:

  • bij wet is voorzien,
  • een algemeen belang dient en
  • proportioneel is.

Criterium 1 van artikel 1 EP: bij wet voorzien

Het fosfaatreductieplan heeft een wettelijke basis in het nationale recht. Daarom wordt aan het eerste criterium voldaan.

Criterium 2 van artikel 1 EP: algemeen belang

Bij de beoordeling of sprake is van een algemeen belang, heeft de overheid een ruime beoordelingsvrijheid. Binnen deze vrijheid mocht de Minister oordelen dat het voor de gehele sector wenselijk is om de derogatie te behouden en dat daarom het fosfaatreductieplan noodzakelijk was. Daarom wordt naar het oordeel van het CBb ook aan het tweede criterium voldaan.

Criterium 3 van artikel 1 EP: proportioneel

Om te beoordelen of aan het derde criterium wordt voldaan, moet eerst worden getoetst op het niveau van het fosfaatreductieplan als zodanig en daarna op individueel bedrijfsniveau.

Volgens het CBb is het fosfaatreductieplan als zodanig acceptabel. Daarvoor is onder andere van belang dat het fosfaatreductieplan volgens het CBb voor melkveehouders voorzienbaar was. Melkveehouders zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de (voorwaarden ten aanzien van de) derogatie en de veeljarige mestproblematiek.

Voor melkveehouders moest het in het algemeen voorzienbaar zijn dat een ongeremde groei van de melkveestapel daarom niet mogelijk zou zijn en dat een bedrijfsuitbreiding zou kunnen knellen met het landelijk fosfaatplafond.

Daarbij wijst het CBb op parlementaire stukken en berichten van agrarische vakmedia en de standsorganisaties. Vervolgens overweegt het CBb het volgende:

“Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het College tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.”

Gelet op:

  • bovenstaande omstandigheden,
  • het algemeen belang van het fosfaatreductieplan en
  • de effectiviteit van het fosfaatreductieplan

acht het CBb het fosfaatreductieplan als zodanig, inclusief de 4% korting, acceptabel.

Met andere woorden: volgens het CBb is het fosfaatreductieplan als zodanig proportioneel en in zoverre in overeenstemming met artikel 1 EP.

Maar is het fosfaatreductieplan ook proportioneel als wordt getoetst op individueel bedrijfsniveau? Het CBb overweegt hierover in het algemeen dat op voorhand niet is uit te sluiten dat de impact van het fosfaatreductieplan:

“voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan.”

De Minister heeft in de verschillende besluiten echter geen (gemotiveerde) individuele beoordeling uitgevoerd. Daardoor kan het CBb de besluiten op dit punt niet inhoudelijk beoordelen.

Het CBb geeft de Minister daarom de opdracht om in de besluiten alsnog een (gemotiveerde) individuele beoordeling uit te voeren. Dat betekent dat de Minister weer aan zet is.

Gevolgen van de uitspraken

Het is spijtig dat er voor melkveehouders nu nog steeds geen duidelijkheid is. Dat komt doordat de Minister geen individuele beoordeling heeft uitgevoerd.

Wel is duidelijk welke gegevens bij die individuele beoordeling van belang zijn en dat het aan melkveehouders is om aan te tonen dat het fosfaatreductieplan voor hen disproportioneel is:

“Het is aan appellant om te bewijzen dat een zodanige last door de Regeling op zijn schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals zijn vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond dat de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.”

In het kader van de beschikkingen fosfaatrechten zal waarschijnlijk een vergelijkbare beoordeling moeten plaatsvinden. Het is dus raadzaam om de daarvoor benodigde gegevens in een juridische procedure te overleggen.

mw. mr. Franca Damen

Fosfaatwet melkveehouderij in werking getreden

Op 1 januari 2018 is de Fosfaatwet melkveehouderij in werking getreden. Met het oog daarop werd op 28 december 2017 nog een wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bekend gemaakt. In deze wijziging is het generieke kortingspercentage voor fosfaatrechten vastgesteld en zijn twee categorieën knelgevallen toegevoegd.

Fosfaatwet melkveehouderij

Op 2 juli 2015 werd aangekondigd dat voor de melkveehouderij een stelsel van fosfaatrechten zou worden ingevoerd. Dit is op 3 maart 2016 nader toegelicht. Op 8 september 2016 is een wetsvoorstel voor het stelsel van fosfaatrechten bekend gemaakt. Nadat het wetsvoorstel is vastgesteld, is de Fosfaatwet melkveehouderij op 9 juni 2017 in het Staatsblad (2017, 229) gepubliceerd.

De Fosfaatwet melkveehouderij is opgenomen in de Meststoffenwet. Daarvoor is onder andere een nieuw artikel 21b Meststoffenwet ingevoerd. Op grond hiervan is het verboden om in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

Besluit toekenning fosfaatrecht

Melkveebedrijven krijgen begin 2018 een besluit waarin het fosfaatrecht voor het bedrijf wordt vastgesteld. Tegen dit besluit kan bezwaar en beroep worden ingediend.

Bij de toekenning van het fosfaatrecht zal ook rekening worden gehouden met het generieke kortingspercentage dat is opgenomen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (zie hierna).

Generiek kortingspercentage

Al in de brief van 2 juli 2015 is aangegeven dat de Fosfaatwet melkveehouderij instrumenten zal bevatten die het mogelijk maken om fosfaatrechten af te romen om het sectorale fosfaatproductieplafond te borgen. Het (nationale) fosfaatproductieplafond is namelijk als voorwaarde aan de derogatiebeschikking van de Nitraatrichtlijn verbonden.

Om die reden wordt een generieke ‘korting’ op fosfaatrechten toegepast. Dat wordt direct gedaan bij de invoering van de Fosfaatwet melkveehouderij. De definitieve hoogte van het generieke kortingspercentage is vastgesteld op 8,3%. Dit staat in artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), zoals bekend gemaakt op 28 december 2017 (Staatsblad 2017, 521) en in werking getreden op 1 januari 2018.

Het kortingspercentage is niet van toepassing op grondgebonden bedrijven. Meer specifiek bepaalt artikel 72b, tweede lid, Uitvoeringsbesluit dat het kortingspercentage niet van toepassing is op:

“(…) een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.”

Verder geldt dat bij het toepassen van het generieke kortingspercentage het fosfaatrecht slecht wordt verminderd:

“(…) voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.”

Met andere woorden: bedrijven met een relatief klein fosfaatoverschot in 2015 worden gedeeltelijk ontzien van het kortingspercentage. De omvang van het kortingspercentage is bij deze bedrijven afhankelijk van de omvang van het fosfaatoverschot door melkvee op deze bedrijven in 2015.

Knelgevallen

In de Fosfaatwet melkveehouderij is een beperkte knelgevallenregeling opgenomen (zie voor een nadere toelichting mijn artikel over het wetsvoorstel). Naar aanleiding van een amendement hierover is de Commissie knelgevallen fosfaatrechten ingesteld om een advies uit te brengen over het al dan niet verruimen van de knelgevallenregeling. Dit advies heeft ertoe geleid dat de knelgevallenregeling in het Uitvoeringsbesluit is uitgebreid met twee categorieën knelgevallen:

  • bedrijven die voor 2 juli 2015 nieuw zijn gestart en op de peildatum nog niet volledig operationeel waren (artikel 72 Uitvoeringsbesluit);
  • bedrijven waar op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur (artikel 72a Uitvoeringsbesluit).

Bedrijven die om deze reden ‘extra’ fosfaatrecht toegekend willen krijgen, moeten hiervoor vóór 1 april 2018 een verzoek indienen. Op dat verzoek zal vervolgens een beslissing worden genomen. Tegen die beslissing kan zo nodig c.q. desgewenst bezwaar en beroep worden ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Gerechtshof: fosfaatreductieplan houdt stand

Op 31 oktober 2017 heeft het gerechtshof Den Haag uitspraken gedaan over de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Volgens het hof is deze regeling als zodanig niet onrechtmatig. Mogelijk is de regeling voor individuele melkveehouderijen wel onrechtmatig. Maar daar daarover heeft het gerechtshof niet inhoudelijk geoordeeld.

Uitspraak voorzieningenrechter rechtbank

De uitspraken gaan over het hoger beroep dat de Staat heeft ingediend tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 over de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling). De voorzieningenrechter oordeelde dat er een wettelijke grondslag is voor de Regeling, maar dat deze onmiskenbaar onevenredig is voor biologische melkveehouders en melkveehouders die vóór 2 juli 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan. De Staat diende tegen deze uitspraken hoger beroep in. Op 31 oktober 2017 heeft het hof hierover uitspraken gedaan (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:GHDHA:2017:3067).

Artikel 13 Landbouwwet

Het hof is net als de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 13 Landbouwwet een wettelijke basis vormt voor de Regeling. Het hof wijst daarvoor op het uiteindelijke doel van de Regeling, namelijk het behoud van derogatie. Het hof acht het op voorhand voldoende aannemelijk dat de derogatie voor de gehele melkveesector van belang is, omdat het vervallen van derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen.

De derogatie is daarom volgens het hof ook van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en daarmee gericht op de bevordering op de langere termijn van de melkproductie en dus ook van de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders.

Artikel 1 EP

De Regeling levert een inmenging in de eigendom van melkveehouders op. Een inmenging is op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM (artikel 1 EP) alleen gerechtvaardigd als de inmenging:

  • bij wet is voorzien,
  • een gerechtvaardigd algemeen belang dient en
  • proportioneel is.

Criterium 1 van artikel 1 EP: bij wet voorzien

De inmenging is via de Regeling en de Landbouwwet bij wet voorzien. Aan het eerste criterium wordt daarom voldaan.

Criterium 2 van artikel 1 EP: algemeen belang

Ook aan het tweede criterium wordt voldaan. Het hof acht het gerechtvaardigd algemeen belang voldoende aanwezig. Ook als er discussie kan zijn over 1) de vraag of de Regeling noodzakelijk is voor het behoud van derogatie en 2) of het behoud van derogatie überhaupt noodzakelijk is, kan de Staat oordelen dat het voor de sector als geheel wenselijk is om de derogatie te behouden en dat het daarvoor noodzakelijk is om maatregelen zoals opgenomen in de Regeling te treffen.

Criterium 3 van artikel 1 EP: proportioneel

Voor de vraag of aan het derde criterium wordt voldaan, moet eerst worden getoetst op het niveau van de Regeling als zodanig en daarna op individueel bedrijfsniveau.

Om te beoordelen of de Regeling als zodanig in overeenstemming is met artikel 1 EP, heeft het hof beoordeeld of de Regeling voor melkveehouders voorzienbaar was. Volgens het hof is dat het geval. Daarvoor wijst het hof onder andere op verschillende parlementaire stukken vanaf 2013 waarin de Staat heeft aangegeven dat als het fosfaatproductieplafond in enig jaar zou worden overschreden, nadere productiebegrenzende maatregelen zouden worden getroffen.

Volgens het hof hadden melkveehouders “ervan doordrongen (…) moeten zijn dat de mogelijkheid van overschrijding van het mestplafond aanwezig was en dat vervolgens maatregelen zouden moeten worden getroffen om die overschrijding terug te brengen of te voorkomen. Voor de veehouders had het daarom duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen zouden volgen.”

Volgens het hof geldt dit voor alle melkveehouders, dus ook voor biologische melkveehouders. In de parlementaire stukken is namelijk geen onderscheid gemaakt tussen verschillende bedrijven.

Gelet hierop en gelet op het belang van de Regeling acht het hof de Regeling als zodanig proportioneel:

“Gelet op het hierboven ook aangenomen belang van de Regeling, acht het hof het niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel en daarbij een peilmoment heeft gekozen in het verleden. Ook kan niet in algemene zin worden geconcludeerd dat de korting van 4% zodanig groot is dat deze onevenredig is. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt en dat zij dus slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid en aldus aan de groei van de nationale mestproductie hebben bijgedragen.”

Kortom: volgens het hof is de Regeling als zodanig proportioneel en in zoverre in overeenstemming met artikel 1 EP.

Maar is de Regeling ook proportioneel als wordt getoetst op individueel bedrijfsniveau? Die vraag beantwoordt het hof helaas niet. Daarvoor zijn volgens het hof onvoldoende gegevens overgelegd. Bovendien leent een kort geding zich volgens het hof niet voor een dergelijke beoordeling.

Daarom is de conclusie van het hof dat het fosfaatreductieplan als zodanig stand houdt. Het hof heeft daarom de uitspraken van de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 vernietigd.

Gevolgen van de uitspraken

De uitspraken gelden voor de melkveehouders die zijn betrokken in de uitspraken van 4 mei 2017. De overwegingen in de uitspraken zijn echter op zo’n manier geformuleerd dat deze naar verwachting ook zullen gelden voor de melkveehouders die zijn betrokken in de uitspraken van 9 en 16 augustus 2017 én voor melkveehouders die de zogeheten lichte toets van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland hebben doorstaan.

Maar ten aanzien van de toets op individueel bedrijfsniveau lijken er nog mogelijkheden te zijn. Daarover heeft het hof namelijk nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. Het hof heeft wel duidelijk gemaakt dat voor deze toets inzicht moet worden gegeven in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden van een individuele melkveehouder, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op een andere manier aan te wenden (et cetera).

Het is nu afwachten of de Staat in overleg gaat met betrokken melkveehouders en of er nieuwe besluiten van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland zullen volgen.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3