Maatwerkvoorschrift: middel- of doelvoorschrift

Als een bestuursorgaan aan een bedrijf een maatwerkvoorschrift oplegt, dan heeft het bestuursorgaan daarbij beoordelingsruimte. Dit betekent dat het bestuursorgaan de ruimte heeft om een eigen invulling te geven aan een maatwerkvoorschrift. Zo kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld ook bepalen of een maatwerkvoorschrift een middel- of een doelvoorschrift wordt. Op 31 mei 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:2785) heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een betonfabriek heeft de bedrijfsactiviteiten gedeeltelijk gewijzigd. Daarnaast is er sprake van een toename van de productie.

Voor de gemeente was dit aanleiding om de maatwerkvoorschriften voor het bedrijf te wijzigen. De nieuwe maatwerkvoorschriften bepalen wat de geluidsnorm is voor het bedrijf en bevatten middelvoorschriften voor het gebruik van de hoge drukreiniger, het vullen van de mixers en het lossen van cementbulkwagens.

Het plaatsen van een geluidscherm heeft de gemeente, tot teleurstelling van een omwonende, echter niet als middelvoorschrift in de maatwerkvoorschriften opgenomen. In de uitspraak staat de vraag centraal of dit terecht is.

Juridisch kader

Een bestuursorgaan mag in sommige gevallen aan een bedrijf maatwerkvoorschriften opleggen. Voor geluid is die bevoegdheid vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan mag het bestuursorgaan gezag bijvoorbeeld andere – dan de rechtstreeks werkende – geluidnormen opleggen, bepalen op welke plaats die geluidnormen gelden, bepalen welke technische voorzieningen in het bedrijf moeten worden aangebracht en welke gedragsregels het bedrijf in acht moet nemen.

Oordeel van de rechter

Volgens de omwonende had de gemeente in de maatwerkvoorschriften een geluidscherm als middelvoorschrift moeten voorschrijven. De gemeente heeft dat niet gedaan, omdat dit volgens de gemeente niet kan. Hierbij heeft de gemeente verwezen naar de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Hieruit volgt dat de gemeente doelvoorschriften kan opleggen voor de maximale geluidbelasting door een bedrijf. Het bedrijf heeft vervolgens zelf de vrijheid om te bepalen welke maatregelen er worden getroffen om aan het doelvoorschrift te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen zonder daarbij het geluidscherm als middelvoorschrift op te nemen. De gemeente heeft namelijk beleidsruimte om maatwerkvoorschriften te stellen en kan daarom niet verplicht worden om in de maatwerkvoorschriften ook middelvoorschriften op te nemen. Daarnaast volgt de rechtbank de motivering van de gemeente over de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Bovendien bevordert het opleggen van doelvoorschriften dat een bedrijf zoekt naar innovatieve oplossingen om hieraan te voldoen. Het opleggen van de verplichting om een geluidscherm van een vastgestelde hoogte te realiseren past niet bij die systematiek.

Ondanks dat een bestuursorgaan bij het opleggen van een maatwerkvoorschrift beleidsruimte en beoordelingsruimte heeft, lijken doelvoorschriften toch de voorkeur te hebben boven middelvoorschriften.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht, Vergunningen en procedureel , ,

Relevante omstandigheden voor maatwerkvoorschrift geluid

De geluidnormen voor inrichtingen zijn vastgelegd in het Activiteitenbesluit. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin een andere geluidnorm is aangewezen. Het bevoegd gezag kan daarvoor dan een maatwerkvoorschrift vaststellen. Maar welke omstandigheden kunnen nou vormen voor maatwerk? De Raad van State deed hierover op 7 december 2016 een duidelijke uitspraak (201508487, ECLI:NL:RVS:2016:3248).

De bevoegdheid om in een maatwerkvoorschrift andere geluidnormen vast te stellen, is vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Er kunnen verschillende redenen of argumenten zijn voor de wens, behoefte of noodzaak om af te wijken van de standaard geluidnormen. Reden hiervoor kan bijvoorbeeld zijn gelegen in maatschappelijke ontwikkelingen en veranderende regelgeving.

In beginsel zal het omgevingsgeluid bepalend kunnen zijn voor de mate van afwijking van de standaard geluidnorm. Er kunnen echter ook geluidgrenswaarden boven het omgevingsgeluid worden vastgesteld. Daarvoor kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan vanwege individuele bedrijfseconomische redenen. In dat geval kan wel worden verlangd dat wordt aangetoond dat maatregelen onvoldoende soelaas bieden. Op die manier kan het bevoegd gezag de belangen van het bedrijf en de belangen van de woonomgeving afwegen.

Volgens de Raad van State kan deze problematiek zich met name voordoen bij laad- en losactiviteiten. Dan is soms een hogere geluidnorm nodig om de bedrijfsvoering niet geheel onmogelijk te maken. Geluidbeperkende maatregelen zijn bij zo’n activiteiten vaak onvoldoende (doeltreffend) mogelijk.

In de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van State van 7 december 2016 ging het eveneens om laad- en losactiviteiten. Het stond vast dat het bedrijf een groot economisch belang had bij deze activiteiten. De activiteiten zouden echter tot een aanzienlijke geluidbelasting leiden. Deze hoge geluidbelasting kon niet met maatregelen worden beperkt. Daardoor zou het woon- en leefklimaat voor omwonenden verslechteren. Naar het oordeel van de Raad van State kon het woon- en leefklimaat in redelijkheid alleen aanvaardbaar worden geacht als niet op korte termijn een geschiktere locatie voor de activiteiten voorhanden was. Omdat het bevoegd gezag dit niet (voldoende) had beoordeeld, was het besluit naar het oordeel van de Raad van State niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht , ,

Zorgplicht Activiteitenbesluit geldt niet voor onversterkte muziek

De zorgplicht in het Activiteitenbesluit is alleen aan de orde in gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat. Dat is het geval als er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit geen limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften. Als het gaat om geluid dat wordt veroorzaakt door het ten gehore brengen van onversterkte muziek is sprake van een uitputtende regeling. Dit overwoog de Raad van State in een uitspraak van 2 november 2016 (201601926, ECLI:NL:RVS:2016:2881).

In het Activiteitenbesluit is een zorgplicht opgenomen. Deze zorgplicht houdt in dat de drijver van een inrichting moet voorkomen dat door het in werking zijn of (tijdelijk) buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de regels die zijn gesteld bij of krachtens het Activiteitenbesluit. Voor zover de gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moeten deze worden beperkt voor zover dit redelijkerwijs van de drijver van de inrichting kan worden verlangd.

Met de zinsnede “die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving” van de regels die zijn gesteld bij of krachtens het Activiteitenbesluit heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat overtreding van de zorgplicht alleen aan de orde is in gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat. Dat is het geval als er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit geen limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften.

Als het gaat om geluid dat wordt veroorzaakt door het ten gehore brengen van onversterkte muziek is van belang dat dit geluid volledig is uitgezonderd van de geluidgrenswaarden in het Activiteitenbesluit. Dit is slechts anders als bij gemeentelijke verordening regels zijn gesteld met betrekking tot het ten gehore brengen van onversterkte muziek.

Gelet hierop bevat het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling voor het ten gehore brengen van onversterkte muziek. Dat betekent dat overtreding van de zorgplicht niet aan de orde kan zijn.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht , ,

Geen maatwerkvoorschriften voor woningen op gezoneerd industrieterrein

Het is niet mogelijk om voor de geluidbelasting op woningen die zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein maatwerkvoorschriften vast te stellen. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 augustus 2016 (201509288).

De Raad van State heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat de wetgever er uitdrukkelijk en consequent voor heeft gekozen om te bepalen dat voor woningen op een gezoneerd industrieterrein geen geluidgrenswaarden gelden. Deze industrieterreinen zijn bedoeld voor het vestigen van grote lawaaimakers. Met het oog daarop is in de Wet geluidhinder een specifieke wettelijke regeling opgenomen voor bescherming van uitsluitend woningen die buiten het industrieterrein zijn gelegen.

Met het oog op de bijzondere aard van gezoneerde industrieterreinen heeft de wetgever het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig geacht om woningen op het gezoneerd industrieterrein een specifieke bescherming tegen geluid te geven. Dit volgt zowel uit de Wet geluidhinder als uit het Activiteitenbesluit. In het Activiteitenbesluit is namelijk steeds bepaald dat de geluidgrenswaarden niet gelden op woningen op een gezoneerd industrieterrein.

Gelet hierop kunnen aan bedrijven geen maatwerkvoorschriften worden opgelegd om de geluidbelasting op die woningen te beperken. Daarbij heeft de Raad van State ook acht geslagen op de toelichting bij de maatwerkbevoegdheid in het Activiteitenbesluit. Daaruit volgt dat deze bevoegdheid is bedoeld om situaties te regelen die de wetgever niet heeft geregeld. Aangezien de wetgever er juist uitdrukkelijk en consequent voor heeft gekozen om geen geluidgrenswaarden vast te stellen voor woningen op een gezoneerd industrieterrein, moet de maatwerkbevoegdheid naar het oordeel van de Raad van State zo worden uitgelegd dat het op grond daarvan niet mogelijk is om in weerwil van de keuze van de wetgever te bepalen dat geluidgrenswaarden bij woningen op een gezoneerd industrieterrein gaan gelden.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht , ,

De beoordeling van stemgeluid

Een regelmatig terugkerend onderwerp in de jurisprudentie is de wijze waarop stemgeluid bij een inrichting moet worden beoordeeld. In onderhavig artikel ga ik daar nader op in.

Op grond van artikel 2.18 Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van geluidsniveaus, als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 en 6.12 Activiteitenbesluit, het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus eveneens buiten beschouwing.

Het komt regelmatig voor dat het stemgeluid bij een inrichting – bijvoorbeeld bij een voetbalveld – tot geluidsoverlast leidt. Als moet worden beoordeeld of de inrichting aan de geldende geluidsnormen, zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit, voldoet, dient daarbij gelet op artikel 2.18 Activiteitenbesluit het stemgeluid echter juist buiten beschouwing gelaten te worden.

Op grond van artikel 2.20 Activiteitenbesluit kunnen aan een inrichting zogenaamde maatwerkvoorschriften worden opgelegd, waarbij andere geluidswaarden kunnen worden vastgesteld. Doordat op grond van het Activiteitenbesluit echter het stemgeluid buiten beschouwing moet worden gelaten, biedt het opleggen van maatwerkvoorschriften vaak geen toereikende oplossing.

Een oplossing lijkt veeleer te zijn gelegen in het ruimtelijk spoor. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan (of het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik) geldt namelijk niet, althans niet enkel, het beperkt toetsingskader van het Activiteitenbesluit. De gemeenteraad dient bij een bestemmingsplan namelijk een goede ruimtelijke ordening te waarborgen, evenals een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Bij deze toets dient stemgeluid wél te worden meegenomen.

Dat stemgeluid wel moet worden meegenomen bij de vaststelling van een bestemmingsplan, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling. Daartoe kan bijvoorbeeld worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (201207794). Deze uitspraak had onder meer betrekking op de exploitatie van een horecagelegenheid, waarbij tevens recreatieactiviteiten waren toegestaan. Binnen dat kader heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

“Daarbij is van betekenis dat op grond van artikel 2.18, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalde vormen van geluid, zoals stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein dat behoort tot de betrokken inrichting en geluid veroorzaakt door het komen en gaan van bezoekers van inrichtingen waar in hoofdzaak horeca- en recreatieactiviteiten plaatsvinden, niet worden betrokken bij de vraag of aan de normen van dat besluit wordt voldaan. Een beoordeling van de aanvaardbaarheid van een activiteit waar dergelijke vormen van geluid te verwachten zijn, zal daarom in het bijzonder moeten plaatsvinden in het kader van de ruimtelijke ordening.”

Verder kan bijvoorbeeld worden gewezen op de volgende uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2014 (201305379):

“Verder geldt in het algemeen dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan mogelijke geluidhinder voor omwonenden, ook indien dit hinder betreft door menselijk stemgeluid, in het kader van de vereiste belangenafweging dient te worden betrokken.”

Zie verder bijvoorbeeld ook nog ABRS 16 februari 2011 (201003843) en ABRS 26 juni 2002 (200100993).

Uit deze uitspraken volgt derhalve dat het van belang is om bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met het stemgeluid dat bij een inrichting kan worden veroorzaakt. Immers dienen in een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd te worden.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening , ,