Vergunning wijzigen vanwege verhoogde geuremissiefactoren?

Moet een gemeente een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij wijzigen vanwege een verhoging van geuremissiefactoren? Deze vraag stond centraal in een uitspraak van rechtbank Limburg van 5 juli 2021, gepubliceerd op 16 augustus 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:5341).

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij uit 2016. In die vergunning zijn onder andere een nieuwe vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser in een bestaande stal vergund. De vergunde luchtwassers zijn gecombineerde luchtwassers.

Gecombineerde luchtwassers zijn vanaf maart 2018 voor wat betreft hun geurverwijderingsrendement ter discussie komen te staan. Die discussie was voor de overheid aanleiding om de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers te verhogen. Per 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhoogd. Recent heeft de Raad van State geoordeeld dat deze wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij rechtmatig was.

Maar is de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij ook reden om een onherroepelijke omgevingsvergunning milieu voor een varkenshouderij te wijzigen? Dat dit mag (en dus niet ‘moet’), blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 15 januari 2020. Die uitspraak gaat over een zaak waarin het bevoegd gezag had besloten om de vergunningvoorschriften aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren.

Maar wat als het bevoegd gezag besluit om de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu niet aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren? Kan het bevoegd gezag daar dan toch toe gedwongen worden door de rechter?

Dat is nog maar de vraag. Wel is duidelijk dat het bevoegd gezag moet beoordelen of daar aanleiding toe is. Meer specifiek moet het bevoegd gezag volgens rechtbank Limburg beoordelen of de gevolgen voor het milieu c.q. de geurbelasting ontoelaatbaar nadelig zijn in de vergunde situatie, maar dan uitgaande van de verhoogde geuremissiefactoren.

Rechtbank Limburg oordeelde in de uitspraak van 5 juli 2021 onder andere het volgende.

“De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal woningen, waaronder die van eiser, zullen worden overschreden, indien de geurbelasting wordt berekend met toepassing van het vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem. De vraag of de gevolgen voor het milieu, in dit geval specifiek de geurbelasting die zal optreden in de omgeving van de inrichting (bij eiser en/of andere omwonenden), ontoelaatbaar nadelig zijn, heeft verweerder echter niet beantwoord. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 maakt dat niet anders. Ten tijde van het besluit van 30 augustus 2016 was immers nog geen sprake van een wijziging van de Rgv en omdat de Afdeling moest uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment waarop dit besluit werd genomen (‘ex tunc’ beoordeling), heeft de Afdeling geoordeeld dat een (eventuele toekomstige) wijziging van de Rgv geen invloed heeft op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat de wijziging van de Rgv nimmer kan leiden tot het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning kan daarom niet uit de uitspraak van 11 juli 2018 worden afgeleid. Dit nog daargelaten het feit dat in die uitspraak het aspect geur in relatie tot de Wgv niet is beoordeeld nu noch de daaraan voorafgaande rechtbankuitspraak noch de daartegen ingestelde hoger beroepen betrekking hadden op de toepassing van de Wgv.

15. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen op het verzoek om intrekking, waarbij verweerder moet beoordelen of de geurbelasting als gevolg van de vergunde inrichting ontoelaatbaar nadelig is. Daarbij gaat het niet alleen om de gevolgen van de vergunde inrichting voor eiser, maar om de gevolgen voor het milieu, dus om de geurbelasting voor de omgeving van de inrichting waarin niet alleen eiser maar ook andere omwonenden wonen.”

Een besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij vanwege verhoogde geuremissiefactoren zal dus in ieder geval deugdelijk gemotiveerd moeten worden. Die deugdelijke motivering is overigens voor ieder besluit vereist. Maar deze uitspraak van rechtbank Limburg maakt duidelijk wat er (volgens de rechtbank) in ieder geval in die motivering moet worden meegenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verhoging geuremissiefactoren combiwassers rechtmatig

De verhoging van geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers is rechtmatig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1598).

Gecombineerde luchtwassers (combiwassers) zijn vanaf maart 2018 voor wat betreft hun geurverwijderingsrendement ter discussie komen te staan. Die discussie was voor de overheid aanleiding om de geuremissiefactoren voor combiwassers te verhogen. Per 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhoogd.

In een uitspraak van 21 juli 2021 heeft de Raad van State geoordeeld dat deze verhoging – of beter gezegd: de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij daartoe – rechtmatig is. De overheid heeft zich daarvoor mogen baseren op WUR-rapporten waarin het geurverwijderingsrendement van combiwassers in de praktijk is onderzocht. De belangrijkste overwegingen van de Raad van State zijn de volgende twee.

  1. Het gemiddelde geurverwijderingsrendement van de combiwassers bedroeg met 40% slechts de helft van het verwachte gemiddelde reductieniveau. Daarbij is door de WUR een aanzienlijke spreiding in het verwijderingsrendement gemeten.
  2. De aanname van de WUR is dat combiwassers wat betreft het werkingsprincipe vergelijkbaar zijn met enkelvoudige luchtwassers.

In afwachting van nader onderzoek mocht de overheid in redelijkheid de geuremissiefactoren voor combiwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhogen. Daarbij heeft de Raad van State ook de voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden van veehouderijen van belang geacht.

De Raad van State heeft de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij daarom niet onverbindend geacht of buiten toepassing gelaten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Experimenteerruimte voor overbelaste situaties veehouderij

Sinds 23 april 2021 geldt er in de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant experimenteerruimte voor overbelaste situaties in de veehouderij. De bevoegde instanties binnen deze provincies hebben bijvoorbeeld de mogelijkheid om maatregelen aan veehouderijen op te leggen om de overbelasting naar de omgeving toe te beperken. Deze bevoegdheid is opgenomen in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Staatsblad 2021, 193) en geldt tot 1 januari 2025.

Bevoegd gezag

De bevoegde instantie (het bevoegd gezag) is het bestuursorgaan dat bevoegd zou zijn of is om een omgevingsvergunning voor de betrokken veehouderij te verlenen. Dat is meestal het college van burgemeester en wethouders van de gemeente, maar soms Gedeputeerde Staten van de provincie.

Maatregelen opleggen

Een van de mogelijkheden die het bevoegd gezag sinds 23 april 2021 heeft, is het voorschrijven van maatregelen die de emissie van geur, ammoniak of fijnstof verminderen. Het bevoegd gezag kan die maatregelen voorschrijven als blijkt dat de nadelige gevolgen van deze emissies verder kunnen of moeten worden beperkt vanwege:

  1. de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu;
  2. de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu;
  3. de cumulatieve gevolgen van de emissie van geur, ammoniak of fijnstof door veehouderijen;
  4. door het bevoegd gezag vastgesteld beleid voor verbetering van de luchtkwaliteit; of
  5. onaanvaardbare geurhinder (waarover hierna meer).

Daarbij mag het bevoegd gezag de mogelijkheid van intern salderen in het Besluit emissiearme huisvesting beperken. Ook mag het bevoegd gezag hiervoor – als het gaat om meldingsplichtige veehouderijen – afwijken van het Activiteitenbesluit.

Bovendien mag het bevoegd gezag – zowel bij IPPC-veehouderijen als niet IPPC-veehouderijen – vanwege de technische kenmerken en de geografische ligging van de veehouderij of vanwege de plaatselijke milieuomstandigheden strengere eisen stellen.

Vergunningvoorschriften wijzigen

Ook heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om vergunningvoorschriften te wijzigen. Dat mag het bevoegd gezag doen vanwege de volgende redenen:

  1. de cumulatieve gevolgen van de emissie van geur, ammoniak of fijnstof door veehouderijen;
  2. door het bevoegd gezag vastgesteld beleid voor verbetering van de luchtkwaliteit; of
  3. onaanvaardbare geurhinder (waarover hierna meer).

Ook hierbij mag het bevoegd gezag afwijken van het Besluit emissiearme huisvesting en de daarin opgenomen mogelijkheid van intern salderen.

Verder is hierbij van belang dat als het bevoegd gezag emissiereducerende maatregelen voorschrijft, dat andere maatregelen/technieken mogen zijn dan die zijn aangevraagd en/of vergund.

Vergunning intrekken

Verder heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om een omgevingsvergunning van een veehouderij geheel of gedeeltelijk in te trekken als sprake is van onaanvaardbare geurhinder.

Onaanvaardbare geurhinder

Om te bepalen of sprake is van onaanvaardbare geurhinder moet in ieder geval rekening worden gehouden met de volgende aspecten:

  • lokaal geurbeleid;
  • de individuele en cumulatieve geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
  • de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt;
  • de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking tot geurhinder;
  • de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting; en
  • de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting.

Dit sluit bijna helemaal aan bij de bepaling over onaanvaardbare geurhinder in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. Interessant in dat kader is een uitspraak die de Raad van State hierover eerder deed in relatie tot een verleende vergunning.

Afwijkende geurregels

Op grond van de experimenteerruimte heeft het bevoegd gezag verder de mogelijkheid om af te wijken van de geurregels (in de Wet geurhinder en veehouderij respectievelijk het Activiteitenbesluit). Het bevoegd gezag kan namelijk een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij weigeren als niet kan worden voldaan aan voorschriften die vanwege de technische kenmerken en de geografische ligging van de veehouderij of vanwege de plaatselijke milieuomstandigheden moeten worden gesteld.

Ook kan het bevoegd gezag afwijken van de zogeheten ‘50%-regeling’ voor geur. Op grond van deze regeling kunnen veehouderijen die niet aan de geurnorm voldoen, toch uitbreiden. Zij kunnen dat doen door geurbelastingreducerende maatregelen te nemen. De helft van de geurreductie mag dan worden gebruikt voor de uitbreiding.

Op grond van de experimenteerruimte mag het bevoegd gezag bepalen dat niet de volledige 50% gebruikt mag worden voor de uitbreiding. De ontwikkelruimte kan dus worden beperkt binnen de bandbreedte van 0-50%. Dat geldt zowel voor vergunningplichtige als niet vergunningplichtige veehouderijen.

De manier waarop het bevoegd gezag invulling geeft aan deze bevoegdheid, moet worden vastgelegd in beleidsregels, in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (zoals een omgevingsplan moet worden vastgesteld bij inwerkingtreding van de Omgevingswet) of in een gemeentelijke geurverordening. Dit is naar mijn mening opmerkelijk te noemen. Voor het vaststellen van die beleidsregels zou namelijk het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn, terwijl voor het vaststellen van een geurverordening de gemeenteraad bevoegd gezag is.

Vergoeding

Als een veehouderij als gevolg van de hiervoor besproken maatregelen op grond van de experimenteerruimte kosten maakt of schade lijdt die redelijkerwijs niet of niet geheel voor eigen rekening behoren te komen, dan kent het bevoegd gezag een vergoeding toe. Dat kan het bevoegd gezag uit zichzelf of op verzoek van de veehouder doen. Een vergoeding wordt niet toegekend als op een andere wijze in een redelijke vergoeding is of kan worden voorzien.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Nieuwe rechtspraak over het geurbeheersplan

Op 10 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:277) heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan over het al dan niet moeten opstellen van een geurbeheersplan bij een veehouderij.

Het geurbeheersplan

Veehouderijen moeten voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT). Hiervoor zijn BBT-documenten vastgesteld. Deze zijn opgenomen in de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht.

Als er sprake is van een veehouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee, meer dan 2.000 plaatsen voor mestvarkens of meer dan 750 plaatsen voor zeugen, dan moet ook aan Europese BBT-documenten worden getoetst. Die documenten worden ook wel BREF’s of BBT-conclusies genoemd.

Op 21 februari 2017 heeft de Europese Commissie nieuwe BBT-conclusies voor intensieve pluimvee- en varkenshouderijen gepubliceerd. BBT 12 gaat over het geurbeheersplan en bepaalt het volgende.

Om geuremissies van een boerderij te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is de BBT, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), een geurbeheersplan opzetten, uitvoeren en regelmatig evalueren met daarin de volgende elementen: (…).

BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. In BBT 26 zijn enkele standaarden voor het monitoren van geuremissies voorgeschreven.

Rechtspraak

In een uitspraak van 30 december 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant een eerste uitspraak gedaan over de vraag waar een geurbeheersplan al dan niet toe verplicht.

Maar wanneer is een geurbeheersplan nou precies verplicht? Daarover heeft de Raad van State op 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1741) een eerste uitspraak gedaan. In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat geen geurbeheersplan is vereist als een veehouderij aan de Wet geurhinder en veehouderij voldoet. Dan wordt namelijk geen geurhinder bij een geurgevoelig object verwacht.

In een uitspraak van 23 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3101) heeft de Raad van State de uitspraak van 22 juli 2020 nader uitgelegd. Het bevoegd gezag moet bij de beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij ook in acht nemen dat in de veehouderij ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende BBT worden toegepast.

Uitspraak Raad van State

Op 10 februari 2021 heeft de Raad van State opnieuw een uitspraak gedaan over de vraag wanneer een geurbeheersplan is vereist. Deze uitspraak bouwt voort op de uitspraken van 22 juli 2020 en 23 december 2020.

Volgens de Raad van State is in het geval dat aan de orde is in de uitspraak van 10 februari 2021 geen geurbeheersplan vereist. De veehouderij voldoet namelijk aan de geurnormen van de Wet geurhinder en veehouderij. Degenen die tegen de vergunning voor de veehouderij zijn opgekomen, hebben niet aannemelijk gemaakt dat desondanks geurhinder bij geurgevoelige objecten is te verwachten. Daarnaast heeft de Raad van State er rekening mee gehouden dat het Activiteitenbesluit handvatten biedt om de goede werking van de vergunde luchtwasser te waarborgen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Geen geurbeheersplan bij voldoen aan Wgv

 

Als een varkenshouderij of pluimveehouderij aan de Wet geurhinder en veehouderij voldoet, dan is geen geurbeheersplan vereist. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 22 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1741).

Het geurbeheersplan

Veehouderijen moeten voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT). Hiervoor zijn BBT-documenten vastgesteld. Deze zijn opgenomen in de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht.

Als er sprake is van een veehouderij met meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee, meer dan 2.000 plaatsen voor mestvarkens of meer dan 750 plaatsen voor zeugen, dan moet ook aan Europese BBT-documenten worden getoetst. Die documenten worden ook wel BREF’s of BBT-conclusies genoemd.

Op 21 februari 2017 heeft de Europese Commissie nieuwe BBT-conclusies voor intensieve pluimvee- en varkenshouderijen gepubliceerd. BBT 12 gaat over het geurbeheersplan en bepaalt het volgende.

Om geuremissies van een boerderij te voorkomen of, indien dat niet haalbaar is, te verminderen, is de BBT, als onderdeel van het milieubeheersysteem (zie BBT 1), een geurbeheersplan opzetten, uitvoeren en regelmatig evalueren met daarin de volgende elementen: (…).

BBT 12 is alleen toepasbaar in gevallen waar geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd. In BBT 26 zijn enkele standaarden voor het monitoren van geuremissies voorgeschreven.

In een uitspraak van 30 december 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant een eerste uitspraak gedaan over de vraag waar een geurbeheersplan al dan niet toe verplicht. Maar wanneer is een geurbeheersplan nou precies verplicht?

Uitspraak Raad van State

Op 22 juli 2020 heeft de Raad van State een eerste uitspraak gedaan over de vraag wanneer een geurbeheersplan precies verplicht is. Op grond van BBT 12 is dat alleen het geval als geurhinder bij een geurgevoelig object wordt verwacht of is onderbouwd. Naar het oordeel van de Raad van State is daar geen sprake van als een veehouderij aan de Wet geurhinder en veehouderij voldoet. Dit blijkt uit de volgende overweging van de Raad van State:

Aangezien in de aangevraagde situatie wordt voldaan aan de Wgv en die wet het exclusieve toetsingskader vormt voor de beoordeling van geurhinder vanwege de stallen van de inrichting, kon het college de gevraagde vergunning niet weigeren vanwege de geuremissies vanuit de stallen van de inrichting en kon het college geen lagere geurbelasting eisen door het voorschrijven van een geurbeheersplan. Daardoor zou feitelijk de Wgv buiten toepassing worden gelaten. Dit betekent dat als wordt voldaan aan de Wgv, ervan moet worden uitgegaan dat er geen geurhinder bij gevoelige receptoren wordt verwacht en/of is onderbouwd, zodat BBT 12, het opzetten van een geurbeheersplan, niet toepasbaar is. Het college heeft dan ook terecht geen geurbeheersplan, gericht op het voorkomen en verminderen van geuremissies vanuit de stallen van de inrichting, voorgeschreven.”

Dit geldt óók bij toepassing van de 50% regeling voor geur, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij.

Het geurbeheersplan komt daarmee dus op losse schroeven te staan.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3