Handhaving tegen PAS-melders niet noodzakelijk

Handhaving tegen PAS-melders is niet noodzakelijk, mits dat (uiteraard) voldoende wordt onderbouwd. Dat blijkt uit drie uitspraken van de Raad van State van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:838, 844 en 852). Hierin heeft de Raad van State een principieel oordeel gegeven over de vraag hoe handhavingsverzoeken ten aanzien van PAS-melders moeten worden beoordeeld.

Achtergrond

Met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning (een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit sinds 1 januari 2024) moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving.

Er zijn vele handhavingszaken gestart. Sinds 2021 hebben rechtbanken daar de nodige uitspraken over gedaan. De strekking daarvan was over het algemeen dat provincies ondanks dat PAS-melders te goeder trouw hebben gehandeld, grote bedrijfsbelangen hebben, op grond van de wet legalisatie van de PAS-melding tegemoet mogen zien en maar een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaken, (mogelijk) toch moeten handhaven tegen PAS-melders.

Over een eerste uitspraak van een rechtbank hierover schreef ik het artikel ‘PAS-meldingen en handhaving’. Voor verdere achtergrondinformatie verwijs ik daar graag naar.

Op 28 februari 2024 deed de Raad van State de eerste uitspraken over de vraag of provincies handhavend moeten optreden tegen PAS-melders.

Overtreding en legaliteitsbeginsel

De Raad van State stelt in de uitspraken van 28 februari 2024 allereerst vast dat er sprake is van een overtreding van de natuurvergunningplicht (artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming zoals die gold tot 1 januari 2024). Een natuurvergunning is niet alleen nodig voor het aanvangen van een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, maar ook voor het voortgaan met die activiteit (ECLI:NL:RVS:2024:844, ro. 6).

Daarom staat het zogeheten ‘legaliteitsbeginsel’ niet aan handhaving tegen PAS-melders in de weg. Het legaliteitsbeginsel bepaalt, kort gezegd, dat handhaving tegen een activiteit alleen mag als die activiteit op grond van de wet- en regelgeving al ‘strafbaar’ was op het moment dat die activiteit werd begaan. Omdat óók voor het voortgaan met een activiteit die stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt een natuurvergunning nodig is, is er bij een PAS-melder sprake van een voortdurende overtreding van de natuurvergunningplicht. Daarom staat het legaliteitsbeginsel niet aan handhavend optreden in de weg ondanks dat bij het aanvangen van de activiteit alleen een PAS-melding nodig was.

Geen concreet zicht op legalisatie

Als er sprake is van een overtreding, dan geldt als uitgangspunt dat daar handhavend tegen moet worden opgetreden. Er gelden twee uitzonderingen:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

Bij PAS-melders is er volgens de Raad van State over het algemeen geen sprake van concreet zicht op legalisatie. De wettelijke verplichting voor de minister van Natuur en Stikstof en provincies om PAS-meldingen te legaliseren (tot 1 januari 2024 opgenomen in artikel 1.13a van de Wet natuurbescherming; vanaf 1 januari 2024 opgenomen in artikel 22.21 van de Omgevingswet), de vaststelling van het legalisatieprogramma, de aanmelding voor deelname aan dat programma, de verificatie van de gegevens die daarvoor zijn ingediend door de provincie en een brief van de provincie dat een PAS-melder kan deelnemen aan het legalisatieprogramma, zijn voor de Raad van State onvoldoende om concreet zicht op legalisatie aan te nemen.

Die omstandigheden voorzien wel in de mogelijkheid tot legalisatie, maar voor daadwerkelijke legalisatie zijn nog verdere stappen nodig. Daardoor is het volgens de Raad van State nog onvoldoende aannemelijk dat PAS-melders op korte termijn zullen worden gelegaliseerd. Dat is afhankelijk van de bronmaatregelen en wanneer de opbrengsten daarvan beschikbaar worden gemaakt.

Handhaving onevenredig

Handhavend optreden tegen PAS-melders kan gelet op de omstandigheden onevenredig zijn. De Raad van State heeft daarover in de uitspraken het volgende overwogen.

“De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

De bijzondere situatie waarin PAS-melders zijn komen te verkeren, kunnen dus een reden zijn om van handhaving af te zien. Maar daarvoor moeten provincies wel ook het natuurbelang afwegen. Aan het natuurbelang kan tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. De Raad van State kijkt daarbij naar de periode tot medio 2025, omdat het legalisatieprogramma ervan uitgaat dat PAS-melders dan een natuurvergunning kunnen aanvragen.

Als provincies ten behoeve van het natuurbelang maatregelen treffen die inhouden dat een stikstofdepositie veroorzakende activiteit (tijdelijk) stopt, dan moet dat ook worden geborgd. In de uitspraken van 28 februari 2024 zijn daarvan twee voorbeelden te vinden: extern salderen en het bemestingsverbod in Overijssel.

Voor afzien van handhaving op basis van (een vergunningaanvraag op basis van) extern salderen is van belang dat (1) de saldogever de activiteiten heeft beëindigd en beëindigd houdt en (2) de vergunningen van de saldogever zijn ingetrokken (ECLI:NL:RVS:2024:852, ro. 11.4). Het additionaliteitsvereiste speelt daarbij in het kader van handhaving – anders dan in het kader van een natuurvergunning op basis van extern salderen – geen rol. (NB: de Raad van State noemt het bij handhaving daarom ook geen extern salderen, maar het inzetten van “de beëindiging van stikstofveroorzakende activiteiten”; zie ro. 11.6).

Voor afzien van handhaving op basis van het bemestingsverbod (of een andere generieke maatregel) is van belang dat die

“maatregel wordt getroffen voor tenminste dezelfde periode als dat wordt afgezien van handhavend optreden (uiterlijk medio 2025), de activiteiten die in de maatregel zijn betrokken zijn beëindigd en niet hervat kunnen worden in de periode, en een registratie wordt bijgehouden welke depositieafname door de maatregel (per hexagon) wordt ingezet voor welk bedrijf” (ECLI:NL:RVS:2024:838, ro. 12.3).

Omdat het bemestingsverbod van Overijssel een maatregel is die jaarlijks moet worden heroverwogen, zijn de gevolgen voor het natuurbelang ten onrechte niet voor dezelfde periode afgewogen als die waarin wordt afgezien van handhaving. “Door de handhaafbaarheid van het bemestingsverbod staat wel vast dat de stikstofveroorzakende activiteit – voor de looptijd van het bemestingsverbod – niet kan worden hervat. Daarnaast (…) wordt in een boekhouding op hexagonniveau (…) bijgehouden welke depositie voor welke PAS-melder wordt ingezet.” Het additionaliteitsvereiste speelt hierbij – net als bij ‘extern salderen’ in het kader van handhaving – geen rol.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Rechtspraak natuur , , , , , , , , , , , , , ,

PAS-meldingen en handhaving

Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving. Op 22 september 2021 heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RBMNE:2021:4523).

Uitgangspunt bij overtreding

Als een bedrijf wel een PAS-melding heeft maar geen natuurvergunning terwijl die natuurvergunning eigenlijk wel nodig is, dan is dat een overtreding. Dat een PAS-melder te goeder trouw heeft gehandeld, maakt dat niet anders.

Als er sprake is van een overtreding, geldt het uitgangspunt dat het bevoegd gezag daar handhavend tegen moet optreden. Bij de natuurwetgeving is het bevoegd gezag bijna altijd Gedeputeerde Staten van de provincie.

Er zijn twee uitzonderingen wanneer van handhaving mag worden afgezien:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

De uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 gaat dan ook over de vraag of er sprake is van een van deze uitzonderingen.

Concreet zicht op legalisatie

Volgens de rechtbank is voor concreet zicht op legalisatie in ieder geval een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig. Het aanmelden van een PAS-melding voor legalisatie en het daarvoor indienen van gegevens kan volgens de rechtbank niet als een ontvankelijke vergunningaanvraag worden gezien.

De rechtbank kijkt vervolgens (toch) nog verder. De rechtbank gaat in op de wijziging van de Wet natuurbescherming per 1 juli 2021. Daarin is onder andere de wettelijke verplichting voor de overheid opgenomen om PAS-meldingen (en ‘PAS-berekeningen’) te legaliseren. Maar daarmee zijn PAS-meldingen nog niet gelegaliseerd. Hoe dat legaliseren precies zal gebeuren, is nog onduidelijk. Hiervoor zal een legalisatieprogramma worden vastgesteld. Dit staat in de Wet natuurbescherming en wordt nog verder uitgewerkt in een ministeriële regeling. Voor die regeling is wel een concept tekst gemaakt, maar die regeling geldt nog niet. Daarom betwijfelt de rechtbank of er sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie.

Handhaving onevenredig

Om te beoordelen of handhaving onevenredig is, moeten de belangen van het bedrijf worden afgewogen tegen de natuurbelangen. Bij het bedrijf spelen bedrijfsbelangen en het belang van de rechtszekerheid. De rechtbank merkt op dat de PAS-melder te goeder trouw en in overeenstemming met de op dat moment geldende regelgeving heeft gehandeld. Maar dat mag volgens de rechtbank nog niet automatisch een reden zijn om niet te handhaven. Daarvoor moeten ook de natuurbelangen worden meegewogen.

Bij de afweging tussen de belangen van de PAS-melder en de natuurbelangen kan de provincie volgens de rechtbank mogelijk aansluiten bij de uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 over het intrekken van natuurvergunningen. Dat komt erop neer dat de provincie moet beoordelen:

  • of in het betrokken Natura 2000-gebied een significante verstoring van de natuurwaarden dreigt en
  • of de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan effecten hebben op die natuurwaarden.

Zo ja, dan moet de provincie beoordelen:

  • of het beëindigen van de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan een ‘passende maatregel’ is om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebied te voorkomen en
  • of andere passende maatregelen getroffen kunnen en zullen worden.

Daarbij merkt de rechtbank nog het volgende op:

“Ten opzichte van PAS-vergunningen zullen activiteiten op basis van PAS-meldingen doorgaans minder snel een passende maatregel zijn, omdat het om geringe stikstofdeposities gaat. Dat laat onverlet dat niet is uitgesloten dat het beëindigen van activiteiten van PAS-melders nodig kan zijn als sprake is van een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied en geen andere passende maatregelen voorhanden zijn.”

De rechtbank oordeelt dus niet dat de provincie handhavend moet optreden tegen PAS-melders. Maar de provincie moet in een besluit op een handhavingsverzoek wel ook de natuurbelangen meewegen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof, Rechtspraak natuur , , , ,

Bewijs om te handhaven

Om te handhaven heeft de overheid natuurlijk bewijs nodig. Maar welk bewijs mag de overheid hiervoor gebruiken? Onlangs zijn daar weer enkele interessante uitspraken over verschenen.

Algemeen

Over bewijs voor handhaving bestaat al veel rechtspraak. Daaruit blijkt onder andere dat er sprake moet zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Die waarneming moet plaatsvinden door een ter zake deskundig persoon. De overheid moet die waarnemingen voor zijn rekening nemen. De waarnemingen moeten in een schriftelijk rapport worden vastgelegd. Soms kan dat ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Het moet duidelijk zijn waar, wanneer en door wie wat is waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Als de waarnemingen in een schriftelijk rapport staan, moet inzichtelijk worden beschreven wat is waargenomen. Ook moet het rapport een ondertekening en dagtekening bevatten.

Schriftelijk rapport

Uit vaste rechtspraak blijkt dat als de waarnemingen in een schriftelijk rapport worden vastgelegd, dit rapport een ondertekening en dagtekening moet bevatten.

Het ontbreken van een ondertekening/handtekening en dagtekening van een schriftelijk rapport kunnen aanleiding zijn om een handhavingsbesluit te vernietigen. Dat was het geval in een uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:610). De rechtbank oordeelde dat door het ontbreken van een dagtekening en handtekening niet met zekerheid kon worden vastgesteld wie het schriftelijk rapport had opgesteld. Daarom kon het schriftelijk rapport volgens de rechtbank niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd.

Beeldmateriaal van derden

Het is niet uitgesloten dat de overheid voor bewijs gebruik maakt van beelden die door derden zijn gemaakt. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:515) over het invorderen van een dwangsom. De Raad van State oordeelde dat “niet is uitgesloten dat beelden die door derden zijn gemaakt een rol kunnen spelen bij de beoordeling of een dwangsom is verbeurd.” Maar “die beelden moeten dan wel met deskundigheid zijn gemaakt” en de overheid “moet die beelden voor zijn rekening nemen”.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) deed op 18 april 2018 een vergelijkbare uitspraak. In die uitspraak stelde het CBb echter nog een aantal verdere eisen aan het gebruiken van beeldmateriaal van derden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaving, Overheid ,

Benadeling door handhavingsverzoek

Als iemand ten aanzien jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, kun je daardoor worden benadeeld ten opzichte van andere bedrijven in eenzelfde situatie. Een uitspraak van de Raad van State van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1410) maakt dat duidelijk.

Als er sprake is van een overtreding, dan moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Het bevoegd gezag kan van handhaving afzien als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Het is vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag prioriteiten mag stellen bij handhaving. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op het naleven van voorschriften. Ook kan prioritering ertoe leiden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een handhavingsverzoek toezicht wordt gehouden en zo nodig handhavend wordt opgetreden. Handhavingsbeleid met prioriteitstelling mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit handhavend wordt opgetreden.

Als iemand ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, dan moet het bevoegd gezag hier iets mee. Het bevoegd gezag zal dan moeten beoordelen of er sprake is van een overtreding en of hiertegen handhavend moet worden opgetreden.

Gelet op de beginselplicht tot handhaving is dat in principe logisch. Maar als er sprake is van een kleine overtreding waaraan het bevoegd gezag een lage prioriteit toekent en waarop het bevoegd gezag daarom niet uit zichzelf controleert, ligt dat wat genuanceerder. In dat geval kan er door een handhavingsverzoek van een derde namelijk een onderscheid ontstaan tussen jouw bedrijf met een kleine overtreding en andere bedrijven met dezelfde kleine overtreding. Omdat er ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek is ingediend, gaat het bevoegd gezag ten aanzien van jouw bedrijf wellicht wél handhavend optreden, maar ten aanzien van die andere bedrijven niet. Dan wordt jouw bedrijf feitelijk dus benadeeld door een handhavingsverzoek.

De Raad van State heeft in de uitspraak overwogen dat het bedrijf dan geen beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de Raad van State is namelijk niet langer sprake van gelijke gevallen als ten aanzien van het bedrijf wel om handhaving is verzocht maar ten aanzien van de andere bedrijven niet. Zo wordt het gelijkheidsbeginsel als gevolg van een handhavingsverzoek dus feitelijk een lege huls.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaving, Overheid , , ,

Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, natuurbescherming ná het PAS , , , , , ,
1 2 3 … 5