De aanvaardbaarheid van geurhinder: vergunde bedrijfsactiviteiten

In dit deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik in op vergunde bedrijfsactiviteiten. Als bedrijfsactiviteiten zijn vergund, kan er dan alsnog sprake zijn van onaanvaardbare geurhinder? Hierover deed de Raad van State een uitspraak op 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363).

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

In het eerste deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ben ik ingegaan op de vraag in welke gevallen artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing is en wat dit artikel inhoudt. Ook kwam aan de orde dat handhaving vanwege een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is.

In het tweede deel van mijn blogreeks ben ik ingegaan op mestopslag in relatie tot artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit.

Vergunde bedrijfsactiviteiten

Als de geuremissies van bedrijfsactiviteiten voor het bevoegd gezag geen beletsel vormen om een omgevingsvergunning voor die bedrijfsactiviteiten te verlenen en geen reden vormen om geurvoorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden, dan is dat een aanwijzing dat er geen sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Dit kan worden afgeleid uit de uitspraak van de Raad van State van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363).

Deze uitspraak gaat over een akkerbouwbedrijf met een mestvergistings- en warmtekrachtinstallatie voor het produceren van digestaat en elektriciteit. Het bevoegd gezag heeft hiervoor verschillende omgevingsvergunningen verleend en meldingen geaccepteerd. In de vergunning is een voorschrift opgenomen dat bepaalt dat het bedrijf, kort gezegd, geurhinder moet voorkomen dan wel tot een aanvaardbaar niveau moet beperken.

Volgens het bevoegd gezag voldeed het bedrijf hier niet aan. Daarom heeft het bevoegd gezag aan het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd. Het bedrijf is hiertegen opgekomen, en met succes.

Oordeel van de rechter

Zoals de Raad van State namelijk heeft geoordeeld, zijn de verschillende bedrijfsactiviteiten vergund. Weliswaar is hiermee geen ‘geurruimte’ vergund, maar een aantal vergunde activiteiten hangt onlosmakelijk samen met zekere geuremissies. Deze geuremissies vormden voor het bevoegd gezag kennelijk geen beletsel om de gevraagde vergunningen te verlenen of meldingen te accepteren. Ook hebben de geuremissies er niet toe geleid dat het bevoegd gezag aanvullende geurvoorschriften aan de vergunningen heeft verbonden.

Het bedrijf mocht er daarom op vertrouwen dat, indien het overeenkomstig de vergunningen en meldingen zou handelen, geurhinder tot een aanvaardbaar niveau zou zijn beperkt en het niet zou handelen in strijd met het genoemde vergunningvoorschrift.

Bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau heeft het bevoegd gezag hiermee geen of onvoldoende rekening gehouden. Dat klemt te meer nu op grond van artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau ten minste rekening moet worden gehouden met de historie van het betreffende bedrijf en de bestaande en verwachte geurhinder.

Ook heeft het bevoegd gezag in het kader van de handhavingsprocedure – en meer in het bijzonder bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau – niet inzichtelijk gemaakt of de gestelde geurnormen van het provinciaal geurbeleid bij een normale bedrijfsvoering kunnen worden nageleefd, zonder dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen die van het bedrijf redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd.

Het bevoegd gezag heeft het voor het bedrijf geldend aanvaardbaar geurhinderniveau dan ook niet zorgvuldig vastgesteld. Daarom heeft de Raad van State het handhavingsbesluit vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

Lasten onder dwangsom i.v.m. geitenstop geschorst

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten een last onder dwangsom opgelegd aan veehouders die het jongvee van melkgeitenhouderijen opfokken. Zeker in het lammerseizoen is dat een probleem. Rechtbank Gelderland heeft de lasten onder dwangsom in een uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1185) daarom geschorst.

Wat was er aan de hand?

Melkgeitenhouders laten het jongvee van hun geiten regelmatig buiten hun bedrijf door een ander opfokken. Dat andere bedrijf (opfokker) moet voor het opfokken van het jongvee van geiten een milieutoestemming hebben. Afhankelijk van het aantal stuks jongvee gaat het om een melding op grond van het Activiteitenbesluit, een omgevingsvergunning beperkte milieutoets of een omgevingsvergunning milieu.

Niet alle bedrijven die jongvee van geiten opfokken, beschikken over een milieutoestemming hiervoor. Er is dan sprake van een overtreding. Deze overtreding is op dit moment niet te legaliseren vanwege de geitenstop van de provincie Gelderland (dit geldt overigens ook voor veel andere provincies).

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan opfokkers van jongvee van geiten. Die last houdt in dat de opfokkers binnen drie weken nadat de last was opgelegd, alle geiten op hun bedrijf moesten verwijderen en verwijderd moesten houden. Als zij dat niet of niet op tijd zouden doen, zouden zij een dwangsom van € 15.000 tot € 70.000 ineens moeten betalen.

De opfokkers hebben hiertegen bezwaar ingediend en de rechtbank gevraagd om de lasten onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) stelt eerst vast dat er sprake is van een overtreding. De gemeenten mochten daarom in beginsel een last onder dwangsom opleggen. Er zijn niet direct aanknopingspunten dat de lasten onder dwangsom evident onrechtmatig zijn.

Een procedure waarin wordt gevraagd om een schorsing van besluiten, leent zich niet voor een oordeel over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. Dat moet worden beoordeeld in een bodemprocedure (beroepsprocedure). De rechtbank spreekt zich daarom niet uit over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. In de uitspraak beperkt de rechtbank zich tot een afweging van de belangen van partijen.

Bij een afweging van die belangen is van belang dat de melkgeitenhouderijen die het jongvee aanleveren zelf niet over de ruimte, de apparatuur en het personeel beschikken om het jongvee groot te brengen. Daarnaast is van belang dat een dierenarts heeft toegelicht dat er onmiddellijk negatieve gevolgen voor het dierenwelzijn ontstaan als het jongvee op de melkgeitenhouderijen moet blijven. De gemeenten hebben dit ook niet betwist.

Verder is van belang dat uit controles blijkt dat bij vrijwel alle melkgeitenhouderijen in de provincie meer dieren worden gehouden dan op grond van de vergunningen is toegestaan. Dit betekent dat er in de provincie geen melkgeitenhouderijen zijn die ruimte hebben om jongvee van andere melkgeitenhouderijen op te vangen.

Als het jongvee niet meer op de bedrijven van de opfokkers kan worden gehouden, leidt dit tot een probleem. Er worden in Gelderland op dit moment zoveel geiten en bokjes geboren dat het binnen dit lammerseizoen sluiten van de bedrijven van de opfokkers tot acute problemen zal leiden.

Tegenover deze grote belangen om de bedrijven van de opfokkers dit lammerseizoen nog open te laten, staan de belangen van de gemeenten om juist nu te handhaven.

De rechtbank is er niet van overtuigd dat er heel dringende redenen zijn op grond waarvan de gemeenten juist nu zouden moeten handhaven. Er is niet gebleken dat er zo’n grote (volksgezondheids)belangen zijn dat juist nu, in het lammerseizoen, op deze manier moet worden gehandhaafd.

Daarom heeft de rechtbank de lasten onder dwangsom voorlopig geschorst.

mw. mr. Franca Damen

De bewijslast in handhavingszaken

Wie moet in een handhavingszaak bewijzen dat er sprake is van een overtreding? En kan er sprake zijn van een omkering van de bewijslast? Op 28 februari 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een duidelijke uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2019:1057).

Bewijslast

In het bestuursrecht geldt een vrije bewijsleer. Gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is het in handhavingszaken echter aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat een overtreder een overtreding heeft gepleegd. Pas dan is het bevoegd gezag bevoegd om een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen.

Het is, aldus de rechtbank, “wel erg vrij om een bewijslastverdeling te construeren waarbij iemand moet aantonen dat hij of zij géén overtreding heeft gepleegd.” Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Kwestie in uitspraak

Het bevoegd gezag was hieraan voorbij gegaan in de zaak die speelde in de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 28 februari 2019. Het bevoegd gezag had aan persoon X namelijk een last onder dwangsom opgelegd, zonder dat het had aangetoond dat deze persoon een overtreding had gepleegd.

De last hield in dat persoon X binnen één week na verzending van de last onder dwangsom alle opgeslagen mest van locatie 1 moest verwijderen en verwijderd moest houden. Het bevoegd gezag had echter niet onderbouwd dat de mest in de kelders op locatie 1 afkomstig is van varkens die werden gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank had het bevoegd gezag daarom in een tussenuitspraak opgedragen om dit alsnog aan te tonen. Volgens het bevoegd gezag zou het gelet op de vrije bewijsleer echter aan persoon X zijn om tegenbewijs te leveren van de stelling dat op locatie 1 varkens zijn gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank is niet meegegaan in dit betoog van het bevoegd gezag. Het is namelijk aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat door een overtreder een overtreding is gepleegd. Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Omdat het bevoegd gezag dit niet aannemelijk heeft gemaakt, heeft de rechtbank de last onder dwangsom en het bijbehorende invorderingsbesluit vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Invordering dwangsom onredelijk

Het is vaste rechtspraak dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Uiterst zelden wordt aangenomen dat sprake is van bijzondere omstandigheden waarin geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. In een uitspraak van de Raad van State van 16 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1616) was wel sprake van een dergelijke situatie.

Wat was er aan de hand?

De gemeente heeft aan de eigenaar van een recreatiewoning een last onder dwangsom opgelegd om ervoor te zorgen dat de bewoning van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan wordt beëindigd. Omdat de eigenaar niet aan de opgelegde last heeft voldaan, is de eigenaar een dwangsom verschuldigd. De gemeente heeft besloten tot invordering van deze dwangsom. De eigenaar heeft daartegen zijn bezwaren ingediend.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend aan het belang van de invordering. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

Het is eveneens vaste rechtspraak dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit.

Oordeel van de rechter

De eigenaar heeft in de procedure zijn bezwaren tegen de last onder dwangsom naar voren gebracht. Tegen dat besluit heeft de eigenaar echter geen bezwaren ingediend. Dat besluit is daarom in rechte onaantastbaar. De rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom is daarmee een gegeven.

Tegen een andere last onder dwangsom (met betrekking tot een andere recreatiewoning) heeft de eigenaar – samen met een aantal andere eigenaren van recreatiewoningen – wel zijn bezwaren ingediend. De Raad van State heeft in die zaken geoordeeld dat de lasten onder dwangsom onrechtmatig zijn.

De recreatiewoning waar het in deze zaak over gaat, bevindt zich in hetzelfde recreatiepark en valt onder hetzelfde bestemmingsplan. Daarom is de Raad van State van oordeel dat sprake is van een bijzonder geval en dat de gemeente niet in redelijkheid kon besluiten tot invordering van de dwangsom. De Raad van State heeft het invorderingsbesluit daarom vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4