‘Geurperikelen’ bij gecombineerde luchtwassers

De verhoging van de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers per 20 juli 2018 leidt tot de nodige ‘geurperikelen’. Deze verhoging kan bijvoorbeeld leiden tot een verzoek om een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij in te trekken of de daaraan verbonden voorschriften te wijzigen. Op 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:108) deed de Raad van State hier een interessante uitspraak over.

Achtergrond

In maart 2018 is het onderzoeksrapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ van WUR gepubliceerd. In dit rapport concludeert WUR dat gecombineerde luchtwassers veel minder geur blijken te reduceren dan waarvan wordt uitgegaan. Naar aanleiding hiervan zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de bijlage bij de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) verhoogd. Deze wijziging van de Rgv is op 20 juli 2018 in werking getreden en wordt hierna ook wel ‘Rgv 2018’ genoemd.

Wat was er aan de hand?

De provincie Limburg heeft op 21 januari 2014 een omgevingsvergunning milieu verleend aan een varkenshouderij. Deze vergunning is onherroepelijk.

In de varkenshouderij worden gecombineerde luchtwassers toegepast. In de vergunning is hiervoor uitgegaan van een geurreductie van 85%. Dit volgde namelijk uit de op dat moment geldende geuremissiefactoren in de Rgv.

Op grond van de Rgv 2018 wordt voor de vergunde luchtwassers niet meer uitgegaan van 85% ammoniakemissiereductie, maar van slechts 45%. Dit was voor een aantal omwonenden aanleiding om de provincie te verzoeken om de omgevingsvergunning voor de varkenshouderij in te trekken of zodanig te wijzigen dat de vergunde bedrijfsvoering ten minste voldoet aan de wettelijke eisen van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) gebaseerd op de meest actuele milieuinzichten.

De provincie heeft geweigerd om de omgevingsvergunning in te trekken. Wel heeft de provincie een aantal vergunningvoorschriften gewijzigd. Dit heeft de provincie gedaan op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De provincie heeft in de vergunning een meetverplichting, streefnormen en grenswaarden voor geuremissie opgenomen. De streefnormen zijn gebaseerd op een geurverwijderingsrendement van de luchtwasser van 85% en de grenswaarden op een rendement van 45%.

De omwonenden vinden dit niet genoeg en hebben daarom beroep en vervolgens hoger beroep ingediend.

Juridisch kader

Artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning moet wijzigen als blijkt dat de nadelige gevolgen die een inrichting voor het milieu veroorzaakt

  • gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen of
  • gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu verder moeten

worden beperkt.

Artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu kan wijzigen als dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

Artikel 2.33, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag een omgevingsvergunning milieu intrekt als de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.

Oordeel van de rechter

Weigering intrekking vergunning

De Raad van State is eerst ingegaan op de vraag of de provincie terecht heeft geweigerd om de vergunning in te trekken. Hiervoor is van belang dat een omgevingsvergunning milieu pas mag worden ingetrokken als:

  • de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en
  • de nadelige gevolgen niet voldoende kunnen worden beperkt met een wijziging van de vergunningvoorschriften.

Volgens de Raad van State staat niet vast dat de varkenshouderij ontoelaatbare geurhinder zal veroorzaken. Daarvoor zijn verschillende redenen.

  • Het is nog niet duidelijk of de varkenshouderij het streefpercentage van 85% geurreductie bij een optimale instelling van de luchtwassers niet kan halen.
  • De varkenshouderij heeft andere mogelijkheden in onderzoek om de geuremissie te verminderen.
  • In de praktijk moet na geurmetingen blijken welke geurreductie voor de varkenshouderij feitelijk haalbaar is.
  • Het geurreductiepercentage van 45% in de Rgv 2018 is een niveau dat minimaal kan worden gehaald. Gecombineerde luchtwassers kunnen in de praktijk mogelijk een hoger reductiepercentage halen.
  • Het geurreductiepercentage van 45% in de Rgv 2018 is geen algemeen aanvaard milieutechnisch inzicht dat geldt voor alle stallen met vergunde gecombineerde luchtwassers.
  • De gewijzigde inzichten over geurreductiepercentages van gecombineerde luchtwassers geven geen duidelijkheid over de geurreductie die in dit geval kan worden gehaald.

De provincie heeft de omgevingsvergunning voor de varkenshouderij daarom terecht niet geheel of gedeeltelijk ingetrokken naar aanleiding van de Rgv 2018.

Wijziging vergunningvoorschriften

Vervolgens heeft de Raad van State de gewijzigde vergunningvoorschriften beoordeeld. In dat kader heeft de Raad van State allereerst opgemerkt dat een nieuw inzicht over de effectiviteit van een bepaalde techniek geen technische ontwikkeling in de zin van artikel 2.31, eerste lid, sub b, van de Wabo is. Met het gewijzigde inzicht verandert de techniek immers niet.

De nieuwe inzichten over de geurreductie van luchtwassers hebben ook niet geleid tot de ontwikkeling van nieuwe technieken om geur vanuit dierenverblijven te reduceren. Gecombineerde luchtwassers worden nog steeds beschouwd als de beste beschikbare techniek om de geurhinder te beperken.

In de oude vergunningvoorschriften stond dat de gecombineerde luchtwassers een geurverwijderingsrendement van 85% halen. De provincie heeft dit percentage uit de voorschriften geschrapt. Dat mocht de provincie ook doen, omdat het percentage geen zelfstandige betekenis heeft. Het percentage is alleen bedoeld als een extra omschrijving van het vergunde type luchtwasser. Dat type werd in de oude Rgv beschreven als een systeem met 85% geurreductie.

Het schrappen van het percentage uit de vergunningvoorschriften heeft dan ook geen gevolgen voor het milieu. De geurbelasting die de varkenshouderij mag veroorzaken, verandert hierdoor niet.

De provincie hoefde ook niet alsnog een geurverwijderingsrendement van 85% voor te schrijven. Want als de varkenshouderij dat rendement niet kan halen, dan kan het bedrijf niet overeenkomstig de vergunning in werking zijn.

Het was voldoende om de streefnormen en meetverplichtingen op te leggen. Dit is volgens de Raad van State vooralsnog namelijk toereikend om het milieu te beschermen.

Als de varkenshouderij de streefnormen zou overschrijden en niet aan de inspanningsverplichting zou voldoen, dan kan dat voor de provincie aanleiding zijn om anders te beslissen. Dan zou de provincie de omgevingsvergunning alsnog geheel of gedeeltelijk in kunnen trekken of de vergunningvoorschriften opnieuw kunnen wijzigen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Rechtbank verlaat ex nunc toetsing t.a.v. geuremissiefactoren combiwassers

Na rechtbank Gelderland heeft ook rechtbank Oost-Brabant een opmerkelijke uitspraak gedaan over de verhoogde geuremissiefactoren voor combiwassers, zoals deze vanaf 20 juli 2018 zijn opgenomen in de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij. Het gaat om een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 14 maart 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1343). Beide rechtbanken verlaten met hun uitspraak feitelijk de ex nunc toetsing zoals die geldt bij het nemen van besluiten.

Wat was er aan de hand in de uitspraken?

Een vleeskalverhouder heeft voor zijn bedrijf een omgevingsvergunning milieu aangevraagd om 3.534 vleeskalveren te mogen houden. Op 16 december 2017 is een ontwerpvergunning ter inzage gelegd.

In maart 2018 verscheen het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ van WUR. In dit rapport komt WUR tot de conclusie dat combiwassers een geurreductiepercentage hebben dat vergelijkbaar is met het geurreductiepercentage van enkelvoudige luchtwassers.

Dit leidde in mei 2018 tot een voorstel voor het verhogen van de geuremissiefactoren voor combiwassers (en één biologische wasser) in de bijlage bij de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). De wijziging van de Rgv met daarin de verhoogde geuremissiefactoren is op 20 juli 2018 in werking getreden (Rgv 2018).

Vanwege deze ontwikkelingen heeft de gemeente de vergunning niet voor de aangevraagde 3.534 vleeskalveren willen verlenen. Dan zou namelijk met de nieuwe – op dat moment nog te verhogen – geuremissiefactoren niet aan de geldende geurnorm worden voldaan. De gemeente heeft de vergunning bij besluit van 10 juli 2018 daarom slechts voor 2.945 (in plaats van 3.534) vleeskalveren verleend en dus voor 589 vleeskalveren geweigerd.

Tegen dit besluit heeft de vleeskalverhouder beroep ingediend.

Juridisch kader

In een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij moet onder andere worden getoetst of de veehouderij voldoet aan de geldende geurnormen. De geurbelasting moet worden beoordeeld aan de hand van de geuremissiefactoren zoals die zijn opgenomen in de bijlage bij de Rgv.

Op 20 juli 2018 is de Rgv 2018 in werking getreden. In de Rgv 2018 zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers verhoogd. Dit heeft geen gevolgen voor bestaande situaties.

Als een veehouderij wil wijzigen en/of uitbreiden, dan moet echter de gehele veehouderij worden getoetst aan de nieuwe emissiefactoren. Dus ook het bestaande deel van het bedrijf krijgt dan te maken met de hogere emissiefactoren. Dit leidt (op papier) tot een hogere geurbelasting.

In de Rgv 2018 is geen overgangsrecht opgenomen. Dit betekent dat in beslissingen op vergunningaanvragen die op of na 20 juli 2018 worden genomen, aan de nieuwe geuremissiefactoren moet worden getoetst.

Oordeel van de rechter

Omdat de gemeente vóór 20 juli 2018 een beslissing op de vergunningaanvraag heeft genomen, zou de gemeente eigenlijk moeten toetsen aan de oude geuremissiefactoren. Op dat moment gold de Rgv 2018 namelijk nog niet en kon daaraan dus ook niet worden getoetst.

De gemeente is echter wél van de nieuwe geuremissiefactoren uitgegaan en daarmee vooruitgelopen op de Rgv 2018. Hiervoor heeft de gemeente het voorzorgsbeginsel toegepast.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente dit mogen doen, ondanks dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader biedt en het de gemeente in beginsel niet vrijstaat om van dit toetsingskader af te wijken. Daarbij verwijst de rechtbank naar een uitspraak van de Raad van State van 23 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1607).

Bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu moet ook het aspect volksgezondheid worden meegewogen. Ook geurhinder kan een volksgezondheidsrisico met zich meebrengen. Maar juist om dit risico te beperken is het wettelijk toetsingskader van de Wgv vastgesteld, en wel op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Als een partij – in dit geval: de gemeente – van mening is dat het geldende toetsingskader ontoereikend is om onaanvaardbare volksgezondheidsrisico’s te voorkomen, moet die partij dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk maken.

In dit licht bezien kon de gemeente bij het nemen van een beslissing op de vergunningaanvraag naar het oordeel van de rechtbank de ogen niet sluiten voor de discussie over de juistheid van de geuremissiefactoren voor combiwassers. De gemeente mocht daarom aannemen dat het wettelijk toetsingskader van de Wgv in deze zaak niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente dus vooruit mogen lopen op de Rgv 2018 en mogen toetsen aan de nieuwe geuremissiefactoren.

De rechtbank verwijst daarvoor, net als rechtbank Gelderland in de uitspraak van 19 februari 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:639), naar een uitspraak van de Raad van State van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). Deze uitspraak gaat echter over het toepassen van een luchtwasser in een mestverwerkingsinstallatie en is alleen al om die reden niet vergelijkbaar.

Bovendien heeft de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) al duidelijk geoordeeld dat de nieuwe geuremissiefactoren géén invloed hebben op omgevingsvergunningen die al zijn verleend. Een beslissing moet namelijk worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van die beslissing. De rechtbank is daar naar mijn mening dan ook ten onrechte aan voorbij gegaan en laat hiermee feitelijk de ex nunc toetsing ten tijde van het nemen van beslissingen los.

mw. mr. Franca Damen

Nieuwe geuremissiefactoren niet relevant voor verleende vergunningen

Op 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij aangepast. Deze aangepaste factoren hebben geen invloed op omgevingsvergunningen die al zijn verleend voor een veehouderij. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395).

Achtergrond

In maart 2018 verscheen het onderzoeksrapport ´Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen´ van WUR. In dit rapport concludeert WUR dat gecombineerde luchtwassers een geurreductiepercentage hebben dat vergelijkbaar is met het geurreductiepercentage van enkelvoudige luchtwassers. Naar aanleiding daarvan heeft de Staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat voorgesteld om de emissiefactoren van gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) aan te passen door deze te verhogen (zie mijn blog ´Voorstel verhoging geuremissiefactoren Rgv´).

Ondanks de reacties die op dit voorstel zijn ingediend, zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers verhoogd. De aanpassing van de Rgv hiervoor is op 20 juli 2018 in werking getreden (Staatscourant 2018, 39679).

Oordeel van de rechter

De nieuwe geuremissiefactoren hebben geen invloed op omgevingsvergunningen die al zijn verleend. Dat geldt ook als tegen deze vergunningen een juridische procedure is gestart. Dat heeft de Raad van State geoordeeld in de uitspraak van 25 juli 2018: een eventuele toekomstige wijziging van de Rgv kan geen invloed hebben op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van dat besluit.

mw. mr. Franca Damen