Relevante omstandigheden voor maatwerkvoorschrift geluid

De geluidnormen voor inrichtingen zijn vastgelegd in het Activiteitenbesluit. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin een andere geluidnorm is aangewezen. Het bevoegd gezag kan daarvoor dan een maatwerkvoorschrift vaststellen. Maar welke omstandigheden kunnen nou vormen voor maatwerk? De Raad van State deed hierover op 7 december 2016 een duidelijke uitspraak (201508487, ECLI:NL:RVS:2016:3248).

De bevoegdheid om in een maatwerkvoorschrift andere geluidnormen vast te stellen, is vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Er kunnen verschillende redenen of argumenten zijn voor de wens, behoefte of noodzaak om af te wijken van de standaard geluidnormen. Reden hiervoor kan bijvoorbeeld zijn gelegen in maatschappelijke ontwikkelingen en veranderende regelgeving.

In beginsel zal het omgevingsgeluid bepalend kunnen zijn voor de mate van afwijking van de standaard geluidnorm. Er kunnen echter ook geluidgrenswaarden boven het omgevingsgeluid worden vastgesteld. Daarvoor kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan vanwege individuele bedrijfseconomische redenen. In dat geval kan wel worden verlangd dat wordt aangetoond dat maatregelen onvoldoende soelaas bieden. Op die manier kan het bevoegd gezag de belangen van het bedrijf en de belangen van de woonomgeving afwegen.

Volgens de Raad van State kan deze problematiek zich met name voordoen bij laad- en losactiviteiten. Dan is soms een hogere geluidnorm nodig om de bedrijfsvoering niet geheel onmogelijk te maken. Geluidbeperkende maatregelen zijn bij zo’n activiteiten vaak onvoldoende (doeltreffend) mogelijk.

In de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van State van 7 december 2016 ging het eveneens om laad- en losactiviteiten. Het stond vast dat het bedrijf een groot economisch belang had bij deze activiteiten. De activiteiten zouden echter tot een aanzienlijke geluidbelasting leiden. Deze hoge geluidbelasting kon niet met maatregelen worden beperkt. Daardoor zou het woon- en leefklimaat voor omwonenden verslechteren. Naar het oordeel van de Raad van State kon het woon- en leefklimaat in redelijkheid alleen aanvaardbaar worden geacht als niet op korte termijn een geschiktere locatie voor de activiteiten voorhanden was. Omdat het bevoegd gezag dit niet (voldoende) had beoordeeld, was het besluit naar het oordeel van de Raad van State niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.

mw. mr. Franca Damen

Lichthinder door glastuinbouw op afstand 2 km?

De gloed die boven kassen met assimilatiebelichting ontstaat, kan op grote afstand, ook op een afstand van 2 km, worden waargenomen. Daarom kunnen personen die op een dusdanig grote afstand wonen onder omstandigheden belanghebbend zijn bij een besluit over de lichtuitstraling vanuit die kassen. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 23 november 2016 (201600570, ECLI:NL:RVS:2016:3100).

Situatie

In de uitspraak gaat het over een besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waddinxveen (hierna: college) waarbij aan een rozenkwekerij maatwerkvoorschriften zijn opgelegd. Deze maatwerkvoorschriften houden in dat de lichtuitstraling aan de bovenzijde van de kassen van de kwekerij minder hoeft te worden beperkt dan volgens de algemene regels uit het Activiteitenbesluit verplicht is.

Tegen dit besluit heeft appellant, woonachtig op ongeveer 2 km van de kwekerij, bezwaar en beroep ingediend. Zowel het college als de rechtbank heeft geoordeeld dat de appellant niet belanghebbend is bij het besluit, omdat zijn belang niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Omdat de appellant zich hier niet mee kon verenigen, heeft hij hoger beroep ingediend bij de Raad van State.

Juridisch kader

Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet iemand een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

In het Activiteitenbesluit zijn algemene regels gesteld om lichthinder als gevolg van het via de bovenzijde van de kassen uitstralende licht te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Op grond van artikel 3.57 van het Activiteitenbesluit moet daarom de bovenzijde van kassen vanaf zonsondergang tot zonsopgang zodanig worden afgeschermd dat ten minste 98% van de lichtuitstraling wordt gereduceerd. Als het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, kan bij maatwerkvoorschrift buiten de donkerteperiode een ander percentage worden vastgesteld.

Uitspraak

In het besluit dat in de uitspraak aan de orde is, heeft het college een afscherming van 74%, 50% of 20% verplicht gesteld. Door de lichtuitstraling via de bovenzijde van de kassen ontstaat een lichtweerkaatsing in de lucht door verstrooiing van het licht. Bij niet of minder goed afgeschermde kassen met assimilatieverlichting kan de lichtweerkaatsing op een grote afstand worden waargenomen, volgens de Richtlijn lichthinder van de Nederlandse Stichting voor verlichtingskunde ook op een afstand van 2 km. Ook kan deze lichtweerkaatsing volgens de Richtlijn lichthinder op grote afstand hinder veroorzaken.

Doordat het besluit minder afscherming van de lichtuitstraling verplicht stelt, maakt het besluit een toename van de lichtweerkaatsing mogelijk. Naar het oordeel van de Raad van State kan niet worden uitgesloten dat appellant ter plaatse van zijn woning door het besluit gevolgen van enige betekenis kan ondervinden. Daarom had appellant als belanghebbende bij het besluit aangemerkt moeten worden. Het college en de rechtbank hebben dat ten onrechte niet onderkend. De Raad van State heeft het college daarom opgedragen opnieuw een beslissing te nemen op de bezwaren van de appellant.

mw. mr. Franca Damen

Geen maatwerkvoorschriften voor woningen op gezoneerd industrieterrein

Het is niet mogelijk om voor de geluidbelasting op woningen die zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein maatwerkvoorschriften vast te stellen. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 augustus 2016 (201509288).

De Raad van State heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat de wetgever er uitdrukkelijk en consequent voor heeft gekozen om te bepalen dat voor woningen op een gezoneerd industrieterrein geen geluidgrenswaarden gelden. Deze industrieterreinen zijn bedoeld voor het vestigen van grote lawaaimakers. Met het oog daarop is in de Wet geluidhinder een specifieke wettelijke regeling opgenomen voor bescherming van uitsluitend woningen die buiten het industrieterrein zijn gelegen.

Met het oog op de bijzondere aard van gezoneerde industrieterreinen heeft de wetgever het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig geacht om woningen op het gezoneerd industrieterrein een specifieke bescherming tegen geluid te geven. Dit volgt zowel uit de Wet geluidhinder als uit het Activiteitenbesluit. In het Activiteitenbesluit is namelijk steeds bepaald dat de geluidgrenswaarden niet gelden op woningen op een gezoneerd industrieterrein.

Gelet hierop kunnen aan bedrijven geen maatwerkvoorschriften worden opgelegd om de geluidbelasting op die woningen te beperken. Daarbij heeft de Raad van State ook acht geslagen op de toelichting bij de maatwerkbevoegdheid in het Activiteitenbesluit. Daaruit volgt dat deze bevoegdheid is bedoeld om situaties te regelen die de wetgever niet heeft geregeld. Aangezien de wetgever er juist uitdrukkelijk en consequent voor heeft gekozen om geen geluidgrenswaarden vast te stellen voor woningen op een gezoneerd industrieterrein, moet de maatwerkbevoegdheid naar het oordeel van de Raad van State zo worden uitgelegd dat het op grond daarvan niet mogelijk is om in weerwil van de keuze van de wetgever te bepalen dat geluidgrenswaarden bij woningen op een gezoneerd industrieterrein gaan gelden.

mw. mr. Franca Damen

De beoordeling van stemgeluid

Een regelmatig terugkerend onderwerp in de jurisprudentie is de wijze waarop stemgeluid bij een inrichting moet worden beoordeeld. In onderhavig artikel ga ik daar nader op in.

Op grond van artikel 2.18 Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van geluidsniveaus, als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 en 6.12 Activiteitenbesluit, het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus eveneens buiten beschouwing.

Het komt regelmatig voor dat het stemgeluid bij een inrichting – bijvoorbeeld bij een voetbalveld – tot geluidsoverlast leidt. Als moet worden beoordeeld of de inrichting aan de geldende geluidsnormen, zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit, voldoet, dient daarbij gelet op artikel 2.18 Activiteitenbesluit het stemgeluid echter juist buiten beschouwing gelaten te worden.

Op grond van artikel 2.20 Activiteitenbesluit kunnen aan een inrichting zogenaamde maatwerkvoorschriften worden opgelegd, waarbij andere geluidswaarden kunnen worden vastgesteld. Doordat op grond van het Activiteitenbesluit echter het stemgeluid buiten beschouwing moet worden gelaten, biedt het opleggen van maatwerkvoorschriften vaak geen toereikende oplossing.

Een oplossing lijkt veeleer te zijn gelegen in het ruimtelijk spoor. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan (of het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik) geldt namelijk niet, althans niet enkel, het beperkt toetsingskader van het Activiteitenbesluit. De gemeenteraad dient bij een bestemmingsplan namelijk een goede ruimtelijke ordening te waarborgen, evenals een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Bij deze toets dient stemgeluid wél te worden meegenomen.

Dat stemgeluid wel moet worden meegenomen bij de vaststelling van een bestemmingsplan, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling. Daartoe kan bijvoorbeeld worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (201207794). Deze uitspraak had onder meer betrekking op de exploitatie van een horecagelegenheid, waarbij tevens recreatieactiviteiten waren toegestaan. Binnen dat kader heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

“Daarbij is van betekenis dat op grond van artikel 2.18, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalde vormen van geluid, zoals stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein dat behoort tot de betrokken inrichting en geluid veroorzaakt door het komen en gaan van bezoekers van inrichtingen waar in hoofdzaak horeca- en recreatieactiviteiten plaatsvinden, niet worden betrokken bij de vraag of aan de normen van dat besluit wordt voldaan. Een beoordeling van de aanvaardbaarheid van een activiteit waar dergelijke vormen van geluid te verwachten zijn, zal daarom in het bijzonder moeten plaatsvinden in het kader van de ruimtelijke ordening.”

Verder kan bijvoorbeeld worden gewezen op de volgende uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2014 (201305379):

“Verder geldt in het algemeen dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan mogelijke geluidhinder voor omwonenden, ook indien dit hinder betreft door menselijk stemgeluid, in het kader van de vereiste belangenafweging dient te worden betrokken.”

Zie verder bijvoorbeeld ook nog ABRS 16 februari 2011 (201003843) en ABRS 26 juni 2002 (200100993).

Uit deze uitspraken volgt derhalve dat het van belang is om bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met het stemgeluid dat bij een inrichting kan worden veroorzaakt. Immers dienen in een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd te worden.

mw. mr. Franca Damen