Geen m.e.r.-beoordeling voor aanvraag omgevingsvergunning bouwen

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 3 april 2019 heeft de Raad van State hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1013).

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State hoeft de milieueffectbeoordeling (m.e.r.-beoordeling) pas te worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd. Dit betekent dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase ziet op de activiteit bouwen en de de tweede fase op de activiteit milieu, de m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan de vergunningaanvraag tweede fase moet worden uitgevoerd. Een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen mag dan ook niet buiten behandeling worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling.

Vergelijking met andere uitspraken

Hiermee wijkt de Raad van State af van het oordeel van de rechtbank over deze zaak (rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:913). De rechtbank had namelijk geoordeeld dat een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich brengt dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning m.e.r.-beoordelingsplichtig is, het m.e.r.-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Dit oordeel had de rechtbank gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?’.

De uitspraak van de Raad van State sluit daarentegen wel aan bij een eerdere uitspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212). In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen niet buiten behandeling mocht worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag’.

Motivering van het oordeel

Dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen niet buiten behandeling mag worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling, volgt uit de wet- en regelgeving. De activiteit bouwen valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is dan ook niet van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen. Daarom kan dit artikel niet dienen als grondslag om een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten. De omstandigheid dat de activiteiten bouwen en milieu onlosmakelijk met elkaar samenhangen, maakt die conclusie niet anders.

Ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan er niet toe leiden dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor is in dit geval namelijk niet van toepassing. Dit artikellid bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden gemaakt, de m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend.

De verplichting om een m.e.r. op te stellen, kan voortvloeien uit de m.e.r.-plicht en uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarin het bevoegd gezag beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt, aldus de Raad van State. Maar uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie waarin het bevoegd gezag nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Als een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu gefaseerd wordt aangevraagd en er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, dan moet de m.e.r.-beoordeling dus worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht, Omgevingsrecht, Vergunningen, Vergunningen en procedureel , ,

Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht , , , , ,

MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectrapport-beoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 28 februari 2018 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2018:913).

Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

Als dat niet gebeurt, moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten (artikel 7.28 Wet milieubeheer). Dat is alleen anders als de aanvraag voor een omgevingsvergunning eerste fase een activiteit betreft die niet onlosmakelijk samenhangt met een activiteit in de eerste kolom van onderdeel D van het Besluit voor de milieueffectrapportage. Met deze uitleg wordt naar het oordeel van de rechtbank voorkomen dat een MER-beoordelingsbesluit wordt beïnvloed door de beslissingen op aanvragen voor onlosmakelijk verbonden activiteiten.

De rechtbank heeft dit oordeel gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht. Dit artikellid bepaalt het volgende:

“Indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, wordt dit milieueffectrapport ingediend bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase.”

In de toelichting op dit artikellid staat het volgende:

“In artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is sprake van de mogelijkheid van een verlening van de omgevingsvergunning in twee fasen. In dat geval is niet duidelijk wat dit betekent voor de mer. Omdat het enerzijds vanwege de integraliteit niet wenselijk wordt geacht dat een MER wordt gesplitst in twee fasen en het MER anderzijds ook altijd relevant wordt geacht bij de eerste fase – ook als het gaat om de vraag of kan worden afgeweken van het bestemmingsplan –, is voorgeschreven dat het MER moet worden ingediend bij de eerste fase.”

Volgens de rechtbank kan het niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin een MER moet worden gemaakt en gevallen waarin een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Daarom brengt een redelijke uitleg van artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 7.28 Wet milieubeheer naar het oordeel van de rechtbank met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht , ,