Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht , , , , ,

MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectrapport-beoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 28 februari 2018 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2018:913).

Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

Als dat niet gebeurt, moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten (artikel 7.28 Wet milieubeheer). Dat is alleen anders als de aanvraag voor een omgevingsvergunning eerste fase een activiteit betreft die niet onlosmakelijk samenhangt met een activiteit in de eerste kolom van onderdeel D van het Besluit voor de milieueffectrapportage. Met deze uitleg wordt naar het oordeel van de rechtbank voorkomen dat een MER-beoordelingsbesluit wordt beïnvloed door de beslissingen op aanvragen voor onlosmakelijk verbonden activiteiten.

De rechtbank heeft dit oordeel gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht. Dit artikellid bepaalt het volgende:

“Indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, wordt dit milieueffectrapport ingediend bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase.”

In de toelichting op dit artikellid staat het volgende:

“In artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is sprake van de mogelijkheid van een verlening van de omgevingsvergunning in twee fasen. In dat geval is niet duidelijk wat dit betekent voor de mer. Omdat het enerzijds vanwege de integraliteit niet wenselijk wordt geacht dat een MER wordt gesplitst in twee fasen en het MER anderzijds ook altijd relevant wordt geacht bij de eerste fase – ook als het gaat om de vraag of kan worden afgeweken van het bestemmingsplan –, is voorgeschreven dat het MER moet worden ingediend bij de eerste fase.”

Volgens de rechtbank kan het niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om een onderscheid te maken tussen gevallen waarin een MER moet worden gemaakt en gevallen waarin een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Daarom brengt een redelijke uitleg van artikel 4.5, derde lid, Besluit omgevingsrecht in samenhang met artikel 7.28 Wet milieubeheer naar het oordeel van de rechtbank met zich dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning MER-beoordelingsplichtig is, het MER-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning eerste fase.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht , ,

M.e.r.-beoordelingsplicht voor mestverwerkingsinstallatie vanwege afvalstoffen

Als een agrariër het mestoverschot van zijn bedrijf naar een mestverwerkingsinstallatie brengt, dan moet de desbetreffende dierlijke mest worden aangemerkt als afvalstof. Een mestverwerkingsinstallatie is daarom naar het oordeel van de Raad van State aan te merken als een installatie voor de verwijdering van afval. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 16 november 2016 (201508301, ECLI:NL:RVS:2016:3057).

Situatie

Deze uitspraak gaat over een besluit van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS), waarin is besloten dat een milieueffectrapport (MER) moest worden opgesteld. Het MER moest worden opgesteld vanwege het oprichten van een mestverwerkingsinstallatie. Tegen dit besluit heeft de initiatiefnemer beroep ingediend. Volgens de initiatiefnemer is mest geen afvalstof, maar een bijproduct, en valt de mestverwerkingsinstallatie daarom niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).

Juridisch kader

Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer moet voor de activiteiten die behoren tot een categorie in onderdeel D van de bij dat Besluit behorende bijlage, worden beoordeeld of hiervoor een MER moet worden opgesteld. Deze activiteiten zijn dus m.e.r.-beoordelingsplichtig.

In categorie D18.1 is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Uitspraak

De Raad van State volgt de initiatiefnemer niet in zijn standpunt en is van oordeel dat een mestverwerkingsinstallatie een activiteit is zoals bedoeld in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat de dierlijke mest moet worden aangemerkt als afvalstof.

Het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde rechtspraak. Daaruit volgt dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. In dit verband verdient volgens het Hof van Justitie bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen.

In sommige gevallen hoeft een stof niet als afvalstof te worden aangemerkt, maar kan de stof als een bijproduct worden aangemerkt. Daarvoor moet worden voldaan aan de criteria die daaraan zijn gesteld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Deze criteria houden in dat 1) het zeker is dat de stof zal worden gebruikt, 2) de stof onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verder andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, 3) de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en 4) verder gebruik rechtmatig is.

Het Hof van Justitie heeft reeds eerder geoordeeld dat in een intensieve veehouderij geproduceerde mest onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een bijproduct in plaats van een afvalstof.

Daarvan is in onderhavige situatie naar het oordeel van de Raad van State echter geen sprake. In de mestverwerkingsinstallatie zal namelijk de dierlijke mest van veehouderijen worden verwerkt, waarbij het gaat om de mestoverschotten van die bedrijven. De mest die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, kan dus niet door de veehouders worden uitgereden op eigen landbouwgronden en evenmin voor dat doel onder economisch gunstige omstandigheden aan anderen worden geleverd. De veehouders moeten aan de mestverwerkingsinstallatie een vergoeding betalen voor de afname van de mest.

Onder deze omstandigheden moet naar het oordeel van de Raad van State worden geconcludeerd dat de mest een last is waarvan de veehouders zich moeten ontdoen. De mest is daarom een afvalstof.

Dat de vergoeding die de veehouders aan de mestverwerkingsinstallatie moeten betalen voor het afnemen van de mest lager is dan de kosten die zij thans moeten maken voor de verwijdering van de mest, doet daaraan niets af. Ook de omstandigheid dat de mest wordt verwerkt tot economisch rendabel te verhandelen producten en de veehouders als leden van de mestverwerkingsinstallatie zullen delen in de opbrengst van de verkoop van die producten, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheden laten namelijk onverlet dat de mest, op het moment dat die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, voor de veehouders een last is, waarvan zij zich moeten ontdoen.

Omdat de mest moet worden aangemerkt als afvalstof, is de mestverwerkingsinstallatie naar het oordeel van de Raad van State een installatie die is aangewezen in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daarom geldt voor de mestverwerkingsinstallatie een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Naar het oordeel van de Raad van State hebben GS echter niet toereikend gemotiveerd waarom sprake is van dusdanig belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu dat een MER had moeten worden opgesteld. GS moeten dit gebrek daarom herstellen.

mw. mr. Franca Damen

Afvalstoffen, Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Milieueffectrapportage, Milieurecht , , , , , , ,

Beoordeling alternatieven in milieueffectrapport

Een milieueffectrapport moet een beschrijving bevatten van de voorgenomen activiteit en de wijze waarop die zal worden uitgevoerd. Ook moeten alternatieven daarvoor worden beschreven. Maar om welke alternatieven gaat het daarbij nou? De Raad van State deed daarover op 9 november 2016 een duidelijke uitspraak (201602003, ECLI:NL:RVS:2016:2988).

Uit de Wet milieubeheer volgt reeds dat het gaat om een beschrijving van de alternatieven die redelijkerwijs in beschouwing genomen moeten worden. De vraag welke alternatieven in een concrete situatie redelijkerwijs in beschouwing genomen moeten worden, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Bovendien moet deze vraag mede worden beantwoord in het licht van artikel 7.23, eerste lid, sub e, van de Wet milieubeheer.

Dit artikelonderdeel bepaalt dat een milieueffectrapport een beschrijving moet bevatten van de gevolgen voor het milieu die de voorgenomen activiteit respectievelijk de beschreven alternatieven kunnen hebben. Daaruit volgt naar het oordeel van de Raad van State dat in een milieueffectrapport alleen alternatieven hoeven te worden beschreven die, wat betreft de gevolgen voor het milieu die daarvan redelijkerwijs zijn te verwachten, mogelijk tot relevante verschillen kunnen leiden.

mw. mr. Franca Damen

Milieueffectrapportage, Milieurecht ,