Op 14 juni 2017 presenteerden Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant een maatregelenpakket dat versneld moet leiden tot een zorgvuldige veehouderij in de provincie. Op diezelfde dag is een aanpassing van de Verordening natuurbescherming van de provincie in werking getreden en de dag ervoor is een ontwerp voor een aanpassing van de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij bekend gemaakt.
De provincie Noord-Brabant wil weer meer mogelijkheden gaan bieden voor mestverwerking. Daarvoor zal de Verordening Ruimte worden aangepast. Hiervoor heeft in het voorjaar van 2017 een ontwerp wijziging van de Verordening Ruimte 2014 ter inzage gelegen.
Bewerken of verwerken van mest?
In de toelichting op het ontwerp voor de wijziging van de Verordening Ruimte 2014 (VR2014) heeft de provincie overwogen dat vanuit landelijke regelgeving de verplichting bestaat om te voorzien in voldoende capaciteit om het mestoverschot te verwerken. Veehouders moeten op grond van de Meststoffenwet namelijk hun mestoverschot verwerken. De provincie spreekt in (de wijzing van) de VR2014 echter over het bewerken van de mest.
Mestbewerkingsmogelijkheden
Binnen het toegelaten bouwperceel van een veehouderij zal de bewerking van de eigen ter plaatse geproduceerde mest rechtstreeks worden toegestaan. De bewerking van eigen mest maakt namelijk deel uit van de agrarische bedrijfsvoering, zo overweegt de provincie in de toelichting op het ontwerp voor de wijziging van de VR2014.
Op het perceel van veehouderijen kan geen mestbewerking ten behoeve van elders geproduceerde mest plaatsvinden. Dat zal moeten plaatsvinden op een daartoe geschikt middelzwaar tot zwaar bedrijventerrein. Hierop zijn twee uitzonderingen:
Voor veehouders is het positief dat de provincie meer mogelijkheden wil bieden voor het bewerken van de mest op het eigen bedrijf.
Kanttekeningen
Bij de voorgestelde wijziging van de VR2014 is echter ook een aantal kanttekeningen te plaatsen. Een van deze kanttekeningen is bijvoorbeeld dat varkenshouders en pluimveehouders niet mogen samenwerken bij het bewerken van de mest. Ook is het een veehouderij met meerdere bedrijfslocaties niet toegestaan om de mest van de verschillende locaties op één locatie te bewerken. Verder is en blijft het de vraag of er voldoende mestbe-/verwerkingscapaciteit mogelijk gemaakt zal worden, nu hierop in de voorgestelde wijziging van de VR2014 kort gezegd geen sturing plaatsvindt.
Vervolg
Tegen het ontwerp voor de wijziging van de VR2014 zijn veel bezwaren ingediend. Op dit moment moet nog worden afgewacht of deze bezwaren leiden tot een aanpassing van de voorgestelde wijziging. Dit zal duidelijk worden als de wijziging van de VR2014 wordt vastgesteld.
mw. mr. Franca Damen
Als een agrariër het mestoverschot van zijn bedrijf naar een mestverwerkingsinstallatie brengt, dan moet de desbetreffende dierlijke mest worden aangemerkt als afvalstof. Een mestverwerkingsinstallatie is daarom naar het oordeel van de Raad van State aan te merken als een installatie voor de verwijdering van afval. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 16 november 2016 (201508301, ECLI:NL:RVS:2016:3057).
Situatie
Deze uitspraak gaat over een besluit van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (GS), waarin is besloten dat een milieueffectrapport (MER) moest worden opgesteld. Het MER moest worden opgesteld vanwege het oprichten van een mestverwerkingsinstallatie. Tegen dit besluit heeft de initiatiefnemer beroep ingediend. Volgens de initiatiefnemer is mest geen afvalstof, maar een bijproduct, en valt de mestverwerkingsinstallatie daarom niet onder categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).
Juridisch kader
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer moet voor de activiteiten die behoren tot een categorie in onderdeel D van de bij dat Besluit behorende bijlage, worden beoordeeld of hiervoor een MER moet worden opgesteld. Deze activiteiten zijn dus m.e.r.-beoordelingsplichtig.
In categorie D18.1 is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.
Uitspraak
De Raad van State volgt de initiatiefnemer niet in zijn standpunt en is van oordeel dat een mestverwerkingsinstallatie een activiteit is zoals bedoeld in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat de dierlijke mest moet worden aangemerkt als afvalstof.
Het begrip afvalstof moet worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde rechtspraak. Daaruit volgt dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Daarbij is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. In dit verband verdient volgens het Hof van Justitie bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen.
In sommige gevallen hoeft een stof niet als afvalstof te worden aangemerkt, maar kan de stof als een bijproduct worden aangemerkt. Daarvoor moet worden voldaan aan de criteria die daaraan zijn gesteld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Deze criteria houden in dat 1) het zeker is dat de stof zal worden gebruikt, 2) de stof onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verder andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is, 3) de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en 4) verder gebruik rechtmatig is.
Het Hof van Justitie heeft reeds eerder geoordeeld dat in een intensieve veehouderij geproduceerde mest onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een bijproduct in plaats van een afvalstof.
Daarvan is in onderhavige situatie naar het oordeel van de Raad van State echter geen sprake. In de mestverwerkingsinstallatie zal namelijk de dierlijke mest van veehouderijen worden verwerkt, waarbij het gaat om de mestoverschotten van die bedrijven. De mest die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, kan dus niet door de veehouders worden uitgereden op eigen landbouwgronden en evenmin voor dat doel onder economisch gunstige omstandigheden aan anderen worden geleverd. De veehouders moeten aan de mestverwerkingsinstallatie een vergoeding betalen voor de afname van de mest.
Onder deze omstandigheden moet naar het oordeel van de Raad van State worden geconcludeerd dat de mest een last is waarvan de veehouders zich moeten ontdoen. De mest is daarom een afvalstof.
Dat de vergoeding die de veehouders aan de mestverwerkingsinstallatie moeten betalen voor het afnemen van de mest lager is dan de kosten die zij thans moeten maken voor de verwijdering van de mest, doet daaraan niets af. Ook de omstandigheid dat de mest wordt verwerkt tot economisch rendabel te verhandelen producten en de veehouders als leden van de mestverwerkingsinstallatie zullen delen in de opbrengst van de verkoop van die producten, leidt niet tot een ander oordeel. Deze omstandigheden laten namelijk onverlet dat de mest, op het moment dat die aan de mestverwerkingsinstallatie wordt geleverd, voor de veehouders een last is, waarvan zij zich moeten ontdoen.
Omdat de mest moet worden aangemerkt als afvalstof, is de mestverwerkingsinstallatie naar het oordeel van de Raad van State een installatie die is aangewezen in categorie D18.1 van de bijlage bij het Besluit mer. Daarom geldt voor de mestverwerkingsinstallatie een m.e.r.-beoordelingsplicht.
Naar het oordeel van de Raad van State hebben GS echter niet toereikend gemotiveerd waarom sprake is van dusdanig belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu dat een MER had moeten worden opgesteld. GS moeten dit gebrek daarom herstellen.
mw. mr. Franca Damen